3.1 Salud
La función Salud comprende las acciones inherentes a asegurar el óptimo estado sanitario de la comunidad.
El 68,2% del crédito de la función y el 66,7% del gasto, corresponde a los recursos que son transferidos por la ANSeS al Instituto Nacional de Servicios Sociales para Jubilados y Pensionados (I.N.S.S.J.P.), en cumplimiento de disposiciones legales.
El resto del presupuesto se concentra en los programas en jurisdicción del Ministerio de Salud, en el correspondiente a las prestaciones médicas para los beneficiarios de las pensiones no contributivas y su grupo familiar, en los destinados a brindar cobertura sanitaria a integrantes de las Fuerzas Armadas y de Seguridad y a financiar los hospitales universitarios. También se consignan los recursos destinados a prestar asistencia al personal del Congreso de la Nación.
En la jurisdicción del Ministerio de Salud se destacan, desde el punto de vista presupuestario, como organismos descentralizados, la Superintendencia de Servicios de Salud (SSS) y la Administración de Programas Especiales (APE), así como la Administración Nacional de Medicamentos, Alimentos y Tecnología Médica (ANMAT).
La denominación "Otros Programas Descentralizados del Ministerio de Salud" incluye los correspondientes a los siguientes organismos: Hospital Nacional Dr. Baldomero Sommer, Instituto Nacional Central Unico Coordinador de Ablación e Implante (INCUCAI), Colonia Montes de Oca, Instituto de Rehabilitación Psicofísica del Sur y Servicio Nacional de Rehabilitación y Promoción de la Persona con Discapacidad.
Como se observa en el cuadro precedente, la ejecución financiera de dicha función, resultó inferior a la del mismo período de 2000 como consecuencia, básicamente, de la menor asignación al I.N.S.S.J.P. No obstante, se registran bajas en el gasto de todos los programas, destacándose los de regulación, control y asistencia a obras sociales y los que se desarrollan a nivel central en el Ministerio de Salud.
El gasto del I.N.S.S.J.P. resultó un 20,3% inferior al del año anterior. Cabe recordar que en 2000 se produjo un aumento en la recaudación como efecto de una moratoria impositiva y que el Instituto recibió un aporte del Tesoro Nacional de 179 millones de pesos, destinado a cubrir el déficit del organismo. En 2001, el artículo 64 de la Ley N° 25.401 autoriza los aportes del Tesoro Nacional, pero exclusivamente con destino a la amortización de deudas. No obstante, el Senado aprobó una ayuda financiera de $60,0 millones, de los cuales se devengaron $15 millones para gastos corrientes, que se consignan en la función Seguridad Social, como Obligaciones a Cargo del Tesoro.
En tal sentido, el monto promedio mensual transferido al I.N.S.S.J.P. durante 2001 aplicable a Salud fue de $138,6 millones (contra 177,7 del año anterior), a lo que debe sumarse la transferencia destinada a prestaciones sociales ($30,7 millones mensuales) que se registran en la función Promoción y Asistencia Social y los $15,0 millones mencionados en el párrafo anterior y consignados en Seguridad Social. La caída de los ingresos provocó el atraso en los pagos a los proveedores de servicios y esto derivó en la suspensión o demora de las prestaciones, en varias jurisdicciones, afectando la sustentabilidad del sistema.
La Administración de Programas Especiales (APE), que estuvo inactiva los tres primeros meses del año, devengó al cabo del cuarto trimestre el 83,7% de su crédito y corrigió, en parte, el atraso en los pagos de los programas especiales de salud.
Los principales programas bajo la responsabilidad directa del Ministerio de Salud presentaron los siguientes valores:
Los programas que aparecen en el cuadro precedente representan el 63,3% del crédito total del Ministerio de Salud en el año 2001 y el 81,9% si se descuentan las transferencias a los hospitales públicos Garrahan y Posadas, que suman 43,0 millones y 25,0 millones respectivamente.
La distribución del gasto entre programas varió con respecto al año 2000, registrándose una fuerte caída en el de Atención de la Madre y el Niño y un incremento en el de Prevención y Control de Enfermedades y Riesgos Específicos
En el Programa de Lucha contra el SIDA y Enfermedades de Transmisión Sexual el 82,7% de lo devengado se aplicó a la adquisición de medicamentos y reactivos de diagnóstico. La ejecución de LUSIDA fue de $3,2 millones.
La mayor ejecución del Programa de Prevención y Control de Enfermedades y Riesgos Específicos se debe, principalmente, a que las actividades Normatización, Suministro y Supervisión de Vacunaciones y Control de Enfermedades Transmisibles por Vectores devengaron $17,9 millones y $5,3 millones, respectivamente, en bienes de consumo, valores muy superiores a los del año anterior, cuando se enfrentaron demoras en las licitaciones y falta de vacunas a escala mundial. Dichos gastos representan el 55,5% de la ejecución total del programa.
El Programa de Atención de la Madre y el Niño está integrado por los subprogramas Plan Nacional en Favor de la Madre y el Niño y por el Programa Materno Infantil y Nutrición (PROMIN II). El primero de ellos ejecutó $14,3 millones, que fueron destinados en un 91% a realizar transferencias de recursos a las provincias, destinadas a la compra de leche en polvo, medicamentos, etc.. El gasto devengado resultó muy inferior al realizado en los últimos años (1999: $21,8 millones; 2000: $35,8 millones). Cabe destacar que parte del crédito con que contaba inicialmente este subprograma fue reasignado hacia las áreas de vacunaciones y lucha contra el SIDA. Por su parte, el PROMIN II devengó $ 12,4 millones.
El 91% de lo ejecutado por el Programa de Detección y Tratamiento de Enfermedades Crónicas y Conductas Adictivas, correspondió al gasto realizado para adquirir drogas oncológicas. El porcentaje de ejecución del programa es bajo, pero si se observa el gasto comprometido, el mismo asciende al 96,9% del crédito vigente, también por la incidencia del inciso bienes de consumo. Por otra parte, no se registró gasto alguno para adquirir hormonas de crecimiento y la distribución de las mismas se basó en donaciones de los laboratorios proveedores, estimadas suficientes para cubrir las necesidades del ejercicio.
El Programa Atención Primaria de la Salud, está integrado por los subprogramas Estrategias para la Atención Primaria de la Salud, Fortalecimiento de la Atención Primaria de la Salud y Reforma de la Atención Primaria de la Salud, que ejecutaron el $7,9; $6,7 y $1,3 millones respectivamente. El primero de ellos incluye al Plan Nacional Médicos de Cabecera, que se inició en este ejercicio y devengó $7,7 millones, destinados al pago de los contratos de los profesionales médicos.
Los cuadros que se presentan a continuación dan cuenta de la producción física acumulada de los programas considerados.
La cobertura brindada por el Programa de Atención Médico Social a Beneficiarios de Pensiones no Contributivas y su grupo familiar fue inferior a la programada y a la registrada en el año 2000, mientras que la ejecución financiera fue casi un 10% menor a la de ese año. Si bien el padrón de beneficiarios se mantiene estable y en el transcurso del año se registran altas y bajas que producen variaciones, en este ejercicio los desvíos surgen de la aplicación de las incompatibilidades previstas por el artículo 55 la Ley N° 25.401.
Los beneficiarios se distribuyen por todo el país y la mayor concentración corresponde a la provincia de Buenos Aires, con más del 20% del padrón.
Los Programas del Ministerio de Salud presentaron el siguiente nivel de ejecución física acumulada en el periodo:
Los desvíos que presenta la producción física de este subprograma no pueden atribuirse mecánicamente a la baja ejecución financiera a que hicimos referencia más arriba ya que, por lo general, las metas vinculadas a transferencias, como la compra de leche y la dación de medicamentos, muestran el avance logrado con fondos de ejercicios anteriores, debido a los tiempos relativos a disponer de los montos, concretar las licitaciones y contar con los bienes en condiciones de ser distribuidos.
En el presente ejercicio interviene un factor adicional, la mayor parte de las transferencias realizadas en 2000 ($21,6 millones) fueron devengadas sobre el cierre del ejercicio y pagadas en 2001, por lo que es de prever que esta situación resienta la ejecución.
El atraso que registra la asistencia con medicamentos se debe, en parte, a lo expuesto. En el año 2000 la demora en la concreción de las licitaciones impidió el envío masivo en forma directa, por lo que se decidió cambiar la modalidad habitual y se realizó una trasferencia dineraria de $5,0 millones a 22 provincias, en los últimos días del año. Por otra parte, en el año en curso se realizó una pequeña compra de pocos productos (especialmente antiparasitarios y vitaminas) pero no se concretó una adquisición importante de medicamentos (que incluía antibióticos y sales de rehidratación oral) debido a la reacción asumida por los proveedores como consecuencia de la agudización de la crisis económica.
Los desvíos que se observan en la producción física obedecen también, a la demora con que la Dirección de Salud Materno-Infantil recibe la información de las provincias, que son las que ejecutan la mayor parte de las prestaciones, por esa razón estos datos son parciales (corresponden a 21 jurisdicciones en el primer trimestre, a 20 en el segundo, 17 en el tercero y 3 en el cuarto -Catamarca, Chaco y Misiones-. Con el objeto de apreciar el rendimiento del programa, en cada informe de ejecución se amplía la base de información, incluyendo los reportes recibidos con posterioridad al cierre de los respectivos trimestres.
En el último período esta situación se resintió más, ya que tanto la unidad ejecutora como las instancias superiores del Ministerio quedaron prácticamente acéfalas y no fue posible cursar los reclamos pertinentes a las jurisdicciones provinciales, que deben suministrar los datos para elaborar la consolidación a nivel nacional.
En este marco, llama la atención que la cobertura asistencial mediante entrega de leche se haya realizado casi en consonancia con lo programado. La hipótesis que manejan los responsables del programa es que ante la situación de carencia se opta por beneficiar a la mayor cantidad posible de personas en desmedro de la calidad de la cobertura.
La capacitación directa por parte de la unidad ejecutora central no presenta ejecución, debido a que se privilegió efectuar asistencia técnica a los programas provinciales de capacitación, por esa razón la previsión anual fue reprogramada a cero.
El programa destina casi la totalidad de sus recursos al financiamiento de residencias médicas, destinadas a la formación de especialistas en instituciones de salud de todo el país. Las mismas tienen una duración de tres años para las especialidades básicas, con el agregado de un cuarto año para las post básicas.
Para el período Junio 2001/Mayo 2002 se ha conformado una planta de 1.694 residentes, que se ha renovado en 518 cargos.
En la diferencia que presenta la ejecución con relación a lo programado interviene la demora en que incurren las jurisdicciones para remitir la documentación de los nuevos contratos, efectivizados el 1° de junio o el 1° de agosto, en caso de readjudicaciones. A la fecha, se encuentran aún sin promover los residentes correspondientes a la provincia de Catamarca. Cuando se efectivicen estos contratos, se harán retroactivos al día de inicio de la residencia. Se estima que en el mes de febrero de 2002 se terminarán de ejecutar los últimos contratos del ejercicio 2001.
Finalmente, las becas para perfeccionamiento profesional correspondientes al Programa Formar, no fueron reglamentadas y no se ejecutaron.
Durante 2001 se regularizó la distribución de vacunas correspondientes al Calendario Nacional, que enfrentó dificultades desde el año anterior debido a una de crisis de abastecimiento a escala mundial. El único atraso que persistía al cierre del segundo trimestre, se solucionó con el arribo de más de un millón de dosis de vacuna cuádruple bacteriana, tramitada ante el Fondo Rotatorio de la Organización Panamericana de la Salud.
Se ha detectado que la información sobre dosis de vacunas distribuidas se halla subestimada, debido a que sólo contempla las vacunas que integran el Calendario Nacional, en lugar de abarcar las del Programa Ampliado de Inmunizaciones, que son las que se calculan al momento de realizar la programación. La deficiencia de información acentúa el desvío entre lo ejecutado y la meta prevista, situación que se subsanará con la información de cierre del ejercicio.
Los desvíos que presenta la ejecución de las metas referidas a inmunizaciones manifiestan la demora con que la Dirección de Epidemiología recibe información de parte de las jurisdicciones provinciales. Por esta razón, se adoptó la metodología de incluir, en los sucesivos informes de ejecución, los reportes recibidos con posterioridad al cierre de los respectivos trimestres. Los datos del primer trimestre fueron proporcionados por todas las jurisdicciones, excepto por la provincia de Río Negro; en el segundo trimestre falta información de seis jurisdicciones, mientras que en los dos últimos trimestres muy pocas provincias han respondido y la información no cubre todos los meses del período.
Las metas relacionadas con el control de enfermedades transmisibles por vectores (Chagas/Paludismo), también presentan datos parciales, ya que algunas provincias que trabajan con agentes de atención primaria de la salud, aún no enviaron la información de la ronda.
No obstante, si bien la información sobre protección a la población contra el dengue también es incompleta, los desvíos son menores, porque se intensificó la vigilancia debido a la situación epidemiológica.
La contratación de agentes sanitarios para la prevención y control del cólera en provincias consideradas de alto riesgo se desarrolló de acuerdo a lo previsto, mientras que la cobertura de la población con potabilización del agua -que no presentó ejecución en el primer trimestre del año- se realizó, a partir de entonces, de acuerdo a lo programado.
Al cabo del cuarto trimestre la demanda de asistencia con medicamentos de dación gratuita en todo el país se incrementó un 11,6%, con respecto a lo ocurrido en el mismo periodo del año anterior. Si bien la demanda se halla sujeta a variaciones temporales, la tendencia es al crecimiento, debido a los mejores resultados obtenidos con los tratamientos, la consecuente disminución de la mortalidad y la prescripción de medicamentos en etapas precoces de la enfermedad.
A lo largo del año la distribución de biológicos se vio afectada por demoras en la gestión administrativa. No obstante, en el cuarto trimestre se distribuyeron reactivos para realizar 1.155.210 determinaciones serológicas, producto de la concreción de una importante compra (alrededor de $3,4 millones) en el tercer trimestre, la que sumada a una anterior adquisición cubre las necesidades por el período de un año.
Los datos que dan cuenta de la refuncionalización de hospitales por parte del programa LUSIDA corresponden al tercer trimestre del año. Dado que no se contó con información oportuna para el cuarto trimestre, la misma será actualizada cuando se realice el análisis de cierre del ejercicio.
La asistencia con drogas oncológicas a pacientes sin cobertura social, a cargo del Banco de Drogas Antineoplásicas, superó lo programado y lo realizado en el año 2000 (11,2%).
El número de pacientes asistido con hormona de crecimiento fue superior al previsto y, como se expresó en el análisis, financiero, tras enfrentar problemas en el proceso licitatorio, la cobertura se realizó por medio de productos donados por los laboratorios proveedores. No obstante, dado que en este ejercicio no se realizó ninguna compra, se informó que se ha estado distribuyendo el remanente de seguridad con el que se cuenta para niños de alto riesgo.
En el Plan Nacional Médicos de Cabecera se reprogramaron las metas anuales y las correspondientes al 3° y 4° trimestre. El cuadro refleja la ejecución promedio realizada a lo largo del año, pero al cabo del tercer trimestre se contaba con 1.188 médicos contratados, para dar cobertura más de un millón de personas. Las provincias bajo convenio comenzaron a incorporarse a partir del mes de julio del año 2000 y la cobertura alcanza, actualmente, a alrededor de 124 municipios.
El Fortalecimiento de la Atención Primaria de la Salud, comprende atención primaria en salud ambiental y riesgos específicos, educación sanitaria de la población, apoyo nacional de acciones humanitarias para las poblaciones indígenas (programa denominado ANAHI) y prestaciones de alta complejidad en enfermedades cardiovasculares.
En el marco de las acciones tendientes a mantener la salud bucal de la población se continuó con la fluoración de aguas de abasto público, mediante el suministro de sales de flúor a los entes responsables de la potabilización del agua de distintas localidades, pero el promedio de personas cubiertas sufrió una fuerte reducción en este trimestre (de 2.200.000 a 550.000).
Al igual que en el trimestre anterior, sólo la mitad de los laboratorios previstos pudieron ser provistos de los materiales necesarios para el control de la calidad del agua y del aire, a través de la distribución de remanentes de insumos adquiridos el año anterior. Algunas actividades de capacitación en salud ambiental debieron postergarse por limitaciones impuestas al gasto en pasajes y viáticos.
Los agentes sanitarios indígenas contratados por el programa ANAHI prestan servicio en las provincias de Chaco, Formosa, Salta, Juyuy y Misiones.
La asistencia para prestaciones de alta complejidad en cardiocirugía, que se realiza en convenio con la Fundación Favaloro, comprendió en el cuarto trimestre la realización de 45 estudios diagnósticos y 21 tratamientos, a pacientes de todo el país sin cobertura social. El 50% de estos tratamientos recayó en pacientes de las provincias de Buenos Aires, mientras que el resto se distribuyó entre habitantes de las provincias de Chubut, Entre Ríos, Misiones, San Juan y San Luis. En la segunda parte del año se evidenció una marcada disminución de la producción (considerar que sólo en el segundo trimestre 208 pacientes recibieron tratamiento y se realizaron 368 estudios), que los responsables del programa explican de la siguiente manera: "La merma en la producción no obedece a una disminución de la demanda que sigue en ascenso, sino a la no derivación de pacientes, salvo extremas excepciones, por el agotamiento del crédito presupuestario". Se estaban realizando gestiones con el fin de reasignar fondos para saldar deudas pendientes con la Fundación Favaloro.
Los desvíos que se observan en la ejecución de las metas físicas de la ANMAT responden, en general, a discrepancias de la programación con relación a la evolución de la demanda.
La APE, que estuvo inactiva durante el primer trimestre del año y comenzó a ejecutar su presupuesto en el segundo trimestre, continuó dando prioridad a las prestaciones de los programas especiales de salud. Tanto la situación organizativa atravesada desde el año anterior, que ocasionó la acumulación de presentaciones por parte de las obras sociales y atrasos en la ejecución de los subsidios, como la disminución de los montos subsidiados, inciden en el incremento de la producción. La institución rectificó la programación anual de algunas metas de acuerdo a las previsiones actuales.
La ejecución física de los programas sanitarios de las fuerzas de seguridad y de las fuerzas armadas puede observarse en los siguientes cuadros:
