UNIDADES EJECUTORAS DE PRÉSTAMOS Y TRANSFERENCIAS EXTERNAS

 

 

Introducción y Marco Normativo.

 

Con motivo del cierre del ejercicio 2016, la Resolución Nº 259/16 de la Secretaría de Hacienda dispuso, en cumplimiento de la Ley Nº 24.156 y sus normas modificatorias, que los organismos tanto de la Administración Central como Descentralizados debían presentar, además de sus estados financieros, los cuadros correspondientes a las Unidades Ejecutoras de Préstamos Externos (UEPEX) y de Transferencias Externas, incorporadas a sus presupuestos.

 

En ese contexto, la Contaduría General de la Nación recibió 190 Estados Financieros remitidos por los responsables de proyectos parcialmente financiados con las fuentes de financiamiento 21 (Transferencias Externas) y 22 (Crédito Externo).

 

De dicho universo, se computaron proyectos que han sido financiados con transferencias externas y con contraparte local, en virtud de la vigencia de convenios de donación y/o transferencias no reembolsables.

 

Por otra parte, se recibió la información de proyectos que han sido financiados con crédito externo y contraparte local, en el marco de préstamos otorgados por los siguientes Organismos Internacionales, y/o establecidos conforme la suscripción de Convenios Bilaterales: Banco Interamericano de Desarrollo (BID), Corporación Andina de Fomento (CAF), Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento (BIRF), Fondo Financiero para el desarrollo de la Cuenca del Plata (FONPLATA), Proyectos del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) y Fondo Internacional para el Desarrollo Agrícola (FIDA).

 

Se considera relevante apreciar la cantidad de proyectos con financiamiento externo que se desarrollan en cada Servicio Administrativo Financiero, como un parámetro de la significatividad que los mismos tienen en los organismos a los cuales pertenecen. Esta observación debería realizarse al mismo tiempo que se evalúan las interrelaciones existentes al interior de cada organismo, entre las áreas que intervienen en la generación de toda la información.

 

 

 

Antes de comenzar a detallar los pormenores propios del cierre al 31 de diciembre de 2016, es menester resaltar el cumplimiento de las normas cuyo sujeto de aplicación son las Unidades Ejecutoras de Préstamos Externos (UEPEX) y de Transferencias Externas, en particular la Resolución Nº 396/06 de la Secretaría de Hacienda.

 

La referida norma exige que estos proyectos presenten de manera trimestral la información que dé cuenta de su situación financiera y presupuestaria.

 

Se observó que 137 proyectos presentaron la información al 31 de marzo de 2016, lo cual correspondió al 77,40% de las UEPEX activas en dicho período.

 

Asimismo el nivel de cumplimiento observado para el corte al 30 de junio de 2016, reveló que 139 proyectos presentaron la información del semestre, lo cual equivalía al 75,96% del universo total de UEPEX en ese período.

 

Para el corte al 30 de setiembre de 2016 se ha verificado un cumplimiento del 69,52%, lo que representaba un total de 130 proyectos del universo de UEPEX activas en ese período.

 

De la experiencia acumulada es menester mencionar que el nivel de cumplimiento de esta norma no es uniforme, ni sigue un patrón identificable que permita por ejemplo afirmar si una jurisdicción es más ordenada en las respuestas que ofrece, o respeta más los plazos que otra. Pero sin embargo, es bastante frecuente comprobar que a mayor nivel de cumplimiento de esta norma y mejor calidad de la información, menor es la recurrencia de errores al momento de elaborar la Cuenta de Inversión del Ejercicio.

 

No obstante, vale la pena remarcar el seguimiento permanente, y cuasi personalizado de los analistas de la Dirección de Análisis e Información Financiera en algunas circunstancias que así lo ameritaron, como también la innegable predisposición a la resolución de problemáticas de toda índole.

 

Es importante determinar la responsabilidad de los SAF sobre la información que brindan las UEPEX, por lo que resulta concluyente mencionar el artículo 6 del Decreto Nº 1344/07 que reglamenta la Ley Nº 24156, donde se establece lo siguiente:

 

“... Los Servicios Administrativos Financieros brindarán apoyo administrativo a las máximas autoridades del organismo y tendrán a su cargo el cumplimiento de las políticas, normas y procedimientos que elaboren los órganos rectores de los sistemas de administración financiera. Los titulares de los Servicios Administrativos Financieros tendrán las siguientes responsabilidades primarias:

 

a) Actuar como nexo entre los órganos rectores de los Sistemas de Administración Financiera, las Unidades Ejecutoras de los Programas u otras categorías presupuestarias, las Unidades responsables de la registración contable y las Unidades de Tesorería, y coordinar las actividades de todas ellas.

b) Elevar a consideración de las autoridades superiores de las jurisdicciones y entidades los documentos que consoliden los proyectos de asignación y reasignación de recursos presupuestarios a las Unidades Ejecutoras de los Programas Presupuestarios, y la documentación que requiera la CONTADURIA GENERAL DE LA NACION de la SUBSECRETARIA DE PRESUPUESTO de la SECRETARIA DE HACIENDA del MINISTERIO DE ECONOMIA Y PRODUCCION para la elaboración de la Cuenta de Inversión y demás estados contables financieros a su cargo...”

 

En concordancia con lo señalado anteriormente, cabe resaltar que si bien algunas UEPEX se encuentran agrupadas bajo diferentes tipos de unidades centrales, en todos los casos llevan adelante programas específicos de un SAF y por lo tanto ejecutan el presupuesto de esa organización que las contiene, valorándose por ende, todas aquellas medidas que se impulsen desde estos organismos con la finalidad de profundizar el circuito entre las áreas intervinientes (Unidad Ejecutora, Unidades Centrales, Departamentos Administrativo-Contables, Áreas Internas de Presupuesto, etc.) para que se simplifiquen y agilicen los flujos de información y que las correcciones puedan realizarse en tiempo y forma.

 

Conforme ello, acerca del trabajo coordinado con las UEPEX que estos SAF deben llevar a cabo en el transcurso del ejercicio desde la formulación hasta la ejecución del Presupuesto Nacional, se podrían lograr mejoras en la medida que cada organismo impulse las acciones directas que considere pertinentes, en función no sólo de esta distribución sino también de su propia estructura, dispersión geográfica de los responsables de las UEPEX, etc.

 

Esta intervención activa del SAF instituida en las normas vigentes no debería ser soslayada, en vistas de los importantes progresos evidenciados en aquellos organismos que invirtieron tiempo y recursos humanos en estos aspectos.

 

Paralelamente tampoco podemos soslayar la necesaria intervención de los Organismos de Control para la verificación de la remisión de la información a la Contaduría General de la Nación en tiempo y forma.

 

 

Aspectos Metodológicos.

 

En primer lugar, es necesario que tanto los responsables de las UEPEX y de los SAF, como todos sus equipos de trabajo, tengan en cuenta los aspectos normativos y los procedimientos vigentes desde el momento de la formulación del presupuesto de estos proyectos que se financian con fuentes externas, pero que también cuentan con financiamiento de contraparte local. En particular, es necesario considerar la plena vigencia de la Circular N° 4/96 de la Oficina Nacional de Presupuesto, que establece que la categoría programática escogida para un proyecto debe tener asociada la ejecución de fuente externa, así como las contrapartidas que se atiendan con otras fuentes.

 

En relación con las tareas de análisis, tanto para los cierres interanuales como anuales, se procura corroborar que los movimientos expuestos en los cuadros presentados coincidan con las ejecuciones presupuestarias de recursos y gastos registradas por los SAF y por la Dirección de Administración de la Deuda Pública (DADP) en el SIDIF.

 

Al constatar la existencia de diferencias con los datos del SIDIF, se procede a verificar su origen, mediante comunicaciones a las coordinaciones de los distintos programas, a las Áreas de Contabilidad y Presupuesto de los SAF y al sector de Préstamos Multilaterales de la DADP.

 

A quienes así lo solicitan, se les proporcionan listados detallados, parametrizados y/o consultas específicas de los movimientos registrados en el sistema, a efectos de que procedan a conciliar las diferencias detectadas.

 

Del mismo modo, en aquellos programas que de manera recurrente tienen dificultades para la correcta presentación de la información solicitada habitualmente, o no responden de manera satisfactoria a los requerimientos de la Dirección de Análisis e Información Financiera se les aporta asesoramiento permanente.

 

Tras recibir la información faltante y/o nueva información corregida, se procede, en los casos que fuera necesario, al reemplazo de cuadros, anexos, etc. o a la regularización de la ejecución mediante el ingreso al sistema de los formularios pertinentes, con la certificación de las respectivas autoridades habilitadas para tales fines.

 

Entre los requerimientos específicos planteados en los instructivos vigentes, también publicados en la página web de la Contaduría General de la Nación, se requiere muy especialmente que los responsables de las Unidades brinden una clara explicación de los movimientos extrapresupuestarios con el fin de que se justifiquen las causas por las cuales no fueron ejecutados presupuestariamente.

 

Por otra parte, en virtud de los criterios que ambos utilizan y por la naturaleza propia de sus funciones específicas, surgen discrepancias en la registración de los desembolsos por parte de la DADP y de las UEPEX, dado que a la hora de contabilizar los recursos nominados en moneda extranjera se consideran diferentes tipos de cambio.

 

Dado que la registración y el ingreso de fondos se producen en distintos momentos y que los argumentos relacionados con la utilización de una u otra cotización son perfectamente fundados, se ha venido considerando el tema de manera general, con la participación de la DADP y de manera particular con las UEPEX, aunque dada la envergadura de los montos asociados a las diferencias de cambio que se generan por la consideración de diferentes cotizaciones para la valuación de desembolsos por parte de ambas, resulta una temática que se está examinando en la actualidad por parte de los órganos rectores.

 

Por lo anteriormente mencionado, resultó sumamente importante, como ya quedara demostrado en ejercicios anteriores, que los proyectos continúen elaborando como requerimiento complementario, el detalle de los desembolsos en moneda extranjera recibidos en las cuentas especiales de los proyectos, indicando la fecha de acreditación y el tipo de cambio al cual fueron contabilizados.

 

En este sentido, se han considerado en varias oportunidades los beneficios de contar con puntos de consulta del Sistema de Gestión y Administración de la Deuda (SIGADE) en las reparticiones de la Secretaría de Hacienda afectadas a estos temas. Para ello, resultan necesarios los permisos y autorizaciones pertinentes de parte de las autoridades de la Oficina Nacional de Crédito Público de la Secretaría de Finanzas.

 

 

Cambios Jurisdiccionales

 

Cabe mencionar que tras el cambio de gobierno nacional producido el 10 de diciembre de 2015, se sancionó el Decreto Nº 13/2015 que modifica la ley de ministerios. En virtud de ello, la nueva estructura de la Administración Pública Nacional (visible en la ejecución del presupuesto del ejercicio 2016) reveló cambios jurisdiccionales de algunos programas y proyectos con financiamiento externo que se resumen a continuación:

 

Emprendieron su gestión como parte del SAF 366 – Ministerio de Modernización, los proyectos BID 2777 y BID 3066 que anteriormente correspondían al SAF 305 – Jefatura de Gabinete de Ministros.

 

De la órbita del SAF 354 - Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios al ámbito del SAF 325 - Ministerio del Interior, Obras Públicas y Vivienda pasaron los proyectos BID 206-BID 514; BID 830-BID 932-BIRF 3860; BID 1118; BID 1843-BID 2776-BIRF 7992-BIRF 8032-CAF 8028-CAF 8640; BID 1966; BID 2048; BID 2424; BID 2613; BID 2662; BID 2929; BID 2940; BIRF 7382; BIRF 7385; CAF 4538; CAF 6568; CAF 6570; CAF 7353; CAF 7864; CAF 7908; CAF 8083; CAF 8591; CAF 8593; CAF 8673; FONPLATA 1/2008; FONPLATA 14/2004 y FONPLATA 21/2014.

 

Comenzaron a desarrollarse en la esfera del SAF 328 - Ministerio de Energía y Minería, los proyectos Aprovechamientos Hidroeléctricos del Río Santa Cruz; BID 1764; BID 1865; BID 2514; CAF 4238; CAF 4537; CAF 4724; CAF 6566; CAF 6567; CAF 6966; CAF 8086; CAF 8517 y Donación GEF 092377 que anteriormente fungían como UEPEX del SAF 354 - Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios.

 

Los proyectos Acuerdo Internacional República China; BID 2982; BIRF 7794; CAF 3192 y CAF 7351 que hasta el cierre del ejercicio anterior formaban parte del SAF 325 - Ministerio del Interior, Obras Públicas y Vivienda empezaron a desempeñarse bajo la órbita del SAF 327 - Ministerio de Transporte.

 

Del ámbito del SAF 354 - Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios a la órbita del SAF 329 - Ministerio de Comunicaciones pasaron los proyectos CAF 6565 y CAF 8079.

 

Continuaron su actividad como parte del SAF 362 – Ministerio de Producción, los proyectos BID 2777 y BID 3066 que anteriormente correspondían al SAF 357 – Ministerio de Hacienda y Finanzas Públicas.

 

Por otra parte, con fecha 31/10/16 se publicó la Decisión Administrativa N° 1204/16 mediante la cual se transfirieron del ámbito del SAF 325 - Ministerio del Interior, Obras Públicas y Vivienda, los siguientes programas con financiamiento externo a la órbita del SAF 604 – Dirección Nacional de Vialidad: BID 1851-BID 2968-BID 3050-BIRF 7991; BID 2185; BID 2655; BIRF 7301-BIRF 7833; CAF 7352; CAF 8026 y CAF 8653.

 

Esta transición resultó inconveniente dada la proximidad del cierre del ejercicio fiscal, ya que hubiera sido óptimo hacerla coincidir con el inicio del ejercicio 2017. Esta situación se sumó al hecho de que si bien la Resolución Nº 259/16 de la Secretaría de Hacienda fijaba el día 20 de febrero de 2017 como plazo límite para la presentación de la información de cierre del ejercicio 2016, las autoridades de este organismo solicitaron una prórroga y finalmente sólo fue posible conseguir que se complete mínimamente la presentación de cierre de ejercicio con fecha 27 de abril de 2017.

 

A su vez, la operatoria de los programas con financiamiento externo que se desarrollaron durante 2016 en la órbita de este SAF evidencia inconvenientes de todo tipo (diferencias en las disponibilidades iniciales respecto de lo declarado al cierre del ejercicio anterior, desvíos en la ejecución presupuestaria de recursos y gastos, divergencias en los pagos de deuda exigible informados, utilización de criterios no consensuados con los órganos rectores, errores en la exposición de la operatoria de aporte local, movimientos de fondos que no han sido aclarados adecuadamente, etc.).

 

Al respecto, si bien se recibieron respuestas a estas observaciones, las mismas no aportan la claridad suficiente como para resolver definitivamente las situaciones planteadas, advirtiéndose que no se ha observado adecuadamente lo establecido en el artículo 18 de la Resolución Nº 259/16 de la Secretaría de Hacienda donde se establece lo siguiente:

 

“…Aquellos Organismos que durante el ejercicio hayan sido objeto de modificaciones (fusiones, disoluciones, absorciones, exclusión del Presupuesto General de la Administración Pública Nacional u otro tipo de modificaciones) o sus continuadores, según corresponda, deberán cumplir con el cierre definitivo de las operaciones presupuestarias, contables y financieras al 31 de diciembre de 2016, en los términos establecidos por la Resolución Nº 199 de fecha 1 de diciembre de 2003 de la SECRETARÍA DE HACIENDA del ex MINISTERIO DE ECONOMÍA Y PRODUCCIÓN”.

 

Todo lo mencionado redunda en una exigua calidad de la información presentada, dada la escasa participación de las autoridades del SAF en la elaboración de la misma para todo el periodo comprendido entre el 1 de enero de 2016 y el 31 de diciembre de 2016.

 

 

Análisis Particular y Observaciones al Cierre del Ejercicio 2016.

 

Entrando específicamente a los aspectos y generalidades inherentes a la información de cierre al 31 de diciembre de 2016, se han ido subsanando inconvenientes entre las UEPEX y las Direcciones de Administración de algunos SAF, que sucesivamente ocasionaban problemas de registro de formularios en el SIDIF y retrasos en la remisión de la información a la Contaduría General de la Nación.

 

Del análisis de la información elaborada por las Unidades Ejecutoras que se desarrollan en la órbita de la Administración Pública Nacional, han surgido diversas observaciones, que fueron oportunamente comunicadas a las autoridades de los respectivos SAF, con la finalidad de que se realicen las correcciones y/o aclaraciones pertinentes.

 

Al respecto, si bien se recibieron algunas respuestas a estas observaciones, las mismas generalmente no aportan la claridad suficiente como para resolver definitivamente las situaciones planteadas, observándose en muchos casos la escasa participación de las autoridades del SAF en la elaboración de los comentarios remitidos, incluso cuando de ellos se desprenden contradicciones y la necesaria intervención activa del propio SAF.

 

Entre los desvíos que no se subsanaron cabe resaltar las diferencias entre los pagos presupuestarios de fuentes externas informados al SIDIF por las UEPEX y aquellos que estas mismas Unidades denuncian en los cuadros elaborados, los cuales se resumen a continuación:

 

SAF 328: Ministerio de Energía y Minería.

 

 

SAF 362: Ministerio de Producción.

 

 

SAF 371: Estado Mayor Conjunto de las Fuerzas Armadas.

 

 

 

SAF 604: Dirección Nacional de Vialidad.

 

 

Asimismo, merecen destacarse aquellas diferencias que no fueron corregidas satisfactoriamente en este período, entre los pagos de deuda exigible de fuente 22 (crédito externo) que se denuncian en los cuadros elaborados por las Unidades Ejecutoras, y aquellos pagos de idénticas características informados al SIDIF por parte de dichas UEPEX, los cuales se resumen a continuación:

 

SAF 325: Ministerio del Interior, Obras Públicas y Vivienda.

 

 

SAF 362: Ministerio de Producción.

 

 

 

SAF 604: Dirección Nacional de Vialidad.

 

 

En todos estos casos donde no se consiguió el reemplazo de los cuadros, o la correspondiente corrección de lo informado en el SIDIF o cuando las explicaciones expuestas no satisfacían los requerimientos efectuados, esta Contaduría General de la Nación procedió a realizar unilateralmente los ajustes correspondientes, en los anexos que se incluyen en el presente apartado, considerando no modificar el saldo de disponibilidades finales denunciado por cada proyecto.

 

 

Incumplimientos.

 

Al cierre del ejercicio 2015, en el ámbito del SAF 354 – Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios, sus autoridades declaraban que en el marco del Programa de Aprovechamientos Hidroeléctricos del Río Santa Cruz se habían realizado transferencias por $ 4.493.184.730 al Fondo Fiduciario de Infraestructura Hídrica para obras civiles y que las erogaciones de fuente 22 por la suma de $ 3.312.090.270 correspondían a adelantos a proveedores para la adquisición de maquinarias y equipo importado.

 

Además se verificaba en aquella ocasión, que no había sido posible imputar presupuestariamente estas erogaciones, razón por la cual se manifestó desde la Contaduría General de la Nación la necesidad de que se regularice la situación presupuestaria con cargo al SAF 328 - Ministerio de Energía y Minería, de cuya órbita iba a depender este proyecto durante el ejercicio 2016 según surgía del SIDIF.

 

En este sentido, si bien lo antes mencionado fue parcialmente regularizado en el transcurso del ejercicio 2016 mediante la registración en el SIDIF de los comprobantes de gastos N°  8859, 8860 y 8861, se evidencia que para este cierre de ejercicio, no se recibieron los cuadros de cierre correspondientes al citado programa, por lo que se considera que se incumplió con lo establecido respecto de la documentación correspondiente a proyectos financiados con fuentes externas.

 

 

Diferencias en los Saldos Iniciales respecto del Cierre del Ejercicio 2015.

 

En cuanto a los proyectos que se enumeran a continuación se han observado divergencias entre los saldos iniciales de fuentes externas declarados para los rubros Caja, Bancos y Otras Disponibilidades, respecto de lo denunciado al cierre del Ejercicio 2015.

 

 

 

 

 

En algunos casos, dichas modificaciones se fundamentan en ajustes realizados con posterioridad a la presentación del Cierre del ejercicio anterior, cambios en los criterios metodológicos de exposición de saldos, o variaciones en las distribuciones por fuente de financiamiento.

 

No obstante, en el caso de los proyectos que se desarrollan en la órbita de la Dirección Nacional de Vialidad - SAF 604, se ha alterado el tipo de cambio considerado al inicio del periodo (el cual no se corresponde con la cotización de referencia), y genera este tipo de contradicciones con lo declarado en la versión final del Cierre del Ejercicio 2015.

 

En este sentido, a pesar de los reclamos realizados por la Dirección de Análisis e Información Financiera, no se realizaron las correcciones pertinentes por parte de ese SAF.

 

 

Créditos vigentes de fuente externa sin ejecutar.

 

De acuerdo con las tablas básicas del SIDIF, se asignaron créditos presupuestarios de fuentes externas para diversas aperturas programáticas, los cuáles no han sido ejecutados durante el ejercicio 2016.

 

SAF 307: Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto

 

 

SAF 310: Ministerio de Salud

 

 

SAF 325: Ministerio del Interior, Obras Públicas y Vivienda

 

 

SAF 330: Ministerio de Educación y Deportes

 

 

SAF 336: Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación

 

 

 

SAF 350: Ministerio de Trabajo

 

 

 

SAF 357: Ministerio de Hacienda

 

 

SAF 363: Ministerio de Agroindustria

 

 

SAF 366: Ministerio de Modernización

 

 

SAF 604: Dirección Nacional de Vialidad

 

 

Respecto de ello la Contaduría General de la Nación ha recibido varias respuestas que explican la falta de ejecución presupuestaria de los citados proyectos y apuntan principalmente a razones tales como que no fue posible ejecutar estos créditos durante el mencionado ejercicio por no haberse completado los trámites de aprobación y/o demás condiciones previas propias de los respectivos contratos o por encontrarse aún en las etapas de estudio y negociación.

 

En aquellos casos donde todo lo indicado por el SAF no lograba justificar porque motivos en el ejercicio 2016, se dejó sin ejecutar el crédito de fuente externa, sin solicitar ante la Oficina Nacional de Presupuesto el redireccionamiento de dicho crédito a otros programas y/o jurisdicciones, se solicitaron mayores precisiones pero no en todos los casos se recibieron respuestas satisfactorias.

 

 

Otros Aspectos

 

Por lo demás, de acuerdo con el artículo 1º de la Disposición Nº 49 de fecha 30 de diciembre de 2002 de la Contaduría General de la Nación, no están obligados a enviar los cuadros de cierre, el SAF 355 - Dirección de Administración de la Deuda Pública y el SAF 356 - Obligaciones a cargo del Tesoro.

 

Asimismo, en virtud de la estructura orgánica de Empresas y Sociedades del Estado, Entes Públicos y Universidades Nacionales, los mismos tampoco se encuentran obligados a presentar la información relacionada con préstamos y/o transferencias externos.

 

A continuación se presentan los estados de movimientos financieros que resultaron de las correcciones realizadas. Se reitera que en aquellos casos donde no se consiguió el reemplazo de los cuadros, o cuando las explicaciones expuestas no satisfacían los requerimientos efectuados, esta Contaduría General de la Nación procedió a realizar unilateralmente los ajustes correspondientes.

 

En los anexos 4.8 y 4.28 los proyectos declararon haber operado únicamente con aportes de fuente local durante el ejercicio 2016.

 

La fuente de financiamiento 21 se presenta en un único anexo consolidado mientras que la fuente 22 se expone en uno por cada SAF y el consolidado total respectivo.

 

A su vez, el último anexo corresponde a las cuentas bancarias involucradas en la operatoria de todos estos proyectos.

 

Las cotizaciones de referencia al 31 de diciembre de 2016 según el Banco de la Nación Argentina (B.N.A.) son U$S 1 = $ 15,79 y EU$ 1 = $ 16,6253.

 

Finalmente, cabe mencionar que la Contaduría General de la Nación elevará a la Sindicatura General de la Nación, un informe respecto de la gestión presupuestaria y financiera de las Unidades Ejecutoras de Préstamos y de Transferencias Externas para el Cierre 2016, como así también de las observaciones e incumplimientos que en términos generales se describen en el presente documento.