EVALUACION DE RESULTADOS DE LA GESTION
El Sistema de Seguimiento Físico-Financiero
1. Antecedentes
La Cuenta de Inversión a la que hace referencia el artículo 75, inciso 8, de la Constitución Nacional es la rendición de cuentas del Poder Ejecutivo al Poder Legislativo, y en ella se exponen los resultados físicos y financieros de la gestión realizada por el conjunto de la Administración Pública Nacional mediante la ejecución de los fondos previstos en el Presupuesto Nacional. Ella permite, entonces, efectuar el análisis de los resultados financieros, con base en las cuentas y registros que conforman la contabilidad general de la Nación, y el análisis de los resultados físicos, en base al seguimiento periódico del cumplimiento de las metas de producción pública de bienes y servicios.
Adicionalmente, la Ley Nº 24.156 de Administración Financiera y de los Sistemas de Control del Sector Público Nacional establece, en su artículo 95, que la Cuenta de Inversión debe incluir comentarios sobre el grado de cumplimiento de los objetivos y metas previstos en el presupuesto, el comportamiento de los costos y de los indicadores de eficiencia de la producción pública y la gestión financiera del Sector Público Nacional.
Este capítulo está referido al cumplimiento de metas, ordenando los resultados sobre la base del trabajo efectuado por la Dirección de Evaluación Presupuestaria de la Oficina Nacional de Presupuesto y los informes presentados por las respectivas jurisdicciones y organismos.
En 1993 se inició el proceso de identificación de objetivos y metas en términos de resultados físicos, es decir, el logro esperado y alcanzado de la gestión anual dado por la provisión de bienes y/o servicios, en varios programas. En el ejercicio 1994 se profundizó y generalizó la medición física y se implementó un sistema de seguimiento trimestral de metas de programas y proyectos de inversión. Con ello se buscó disponer de información sobre la calidad y cantidad de los bienes y servicios que se ponen a disposición de la comunidad.
Desde 1995 se mantiene la metodología de seguimiento, ampliando la cobertura de programas, propendiendo a mejorar la calidad de la información y lograr una mayor transparencia en la rendición de cuentas de lo realizado con el uso de los fondos públicos.
Finalmente, durante los últimos años se trabajó en la actualización de distintos aspectos metodológicos del proceso de seguimiento físico presupuestario, así como en la mejora y actualización de los sistemas integrados de información de físico-financiera, de manera de incorporar paulatinamente -más allá de los indicadores tradicionales de producción de bienes y servicios- otros indicadores vinculados al desempeño de los programas, tales como: resultado, cobertura, impacto, calidad, eficiencia, eficacia, entre otros; con el objetivo de posibilitar la orientación de los procesos presupuestarios hacia un modelo centrado en resultados.
2. Características del Seguimiento
Es importante señalar que debido a que no fue sancionada la Ley de Presupuesto para el ejercicio 2011, a partir del 1 de enero de dicho año rigen las disposiciones de la ley N° 26.546 de Presupuesto General de la Administración para el Ejercicio 2010, sus normas modificatorias y complementarias, de acuerdo a lo establecido por el artículo 27 de la Ley 24.156 de Administración Financiera y de los Sistemas de Control del Sector Público Nacional.
Adicionalmente, conforme a la necesidad y urgencia de incorporar diversas disposiciones incluidas en el Proyecto de Ley de Presupuesto para el Ejercicio 2011 -que fuera remitido al Honorable Congreso de la Nación mediante Mensaje Nº 673 del 15 de septiembre de 2010- a través del Decreto Nº 2.053/2010 se instruyó al Jefe de Gabinete de Ministros a efectuar los ajustes a los que se refiere el artículo 27 de la Ley 24.156 y mediante el Decreto Nº 2.054/2010 se establecieron las disposiciones complementarias a la prórroga del Presupuesto del Ejercicio 2010, a fin de posibilitar la adecuada atención de distintos aspectos del funcionamiento del Estado Nacional, conforme al Programa General de Gobierno.
Mediante la Decisión Administrativa Nº 1/2011 del Jefe de Gabinete de Ministros se realizó la distribución de los créditos presupuestarios, la estimación de los recursos y las fuentes financieras correspondientes a la prórroga del presupuesto vigente al cierre del Ejercicio 2010 más los ajustes y adecuaciones señaladas en el párrafo anterior.
Posteriormente y en base a lo establecido en los artículos 6º y 7º de la mencionada Decisión Administrativa, a través de la Resolución Nº 133/2011 del Secretario de Hacienda se actualizaron y publicaron: la descripción de las políticas presupuestarias, la descripción de los programas presupuestarios, las metas anuales de los programas y el avance físico anual programado de los proyectos de inversión de las Jurisdicciones y Entidades; adecuándolos a los créditos presupuestarios determinados por dicha Decisión Administrativa.
El seguimiento del desempeño físico-financiero anual de las Jurisdicciones y Entidades de la Administración Nacional se basó en la utilización de dos fuentes de información, dependiendo de si la misma es financiera o física.
Los datos sobre la ejecución financiera se obtuvieron del Sistema Integrado de Información Financiera (SIDIF), que ofrece referencias sobre el crédito presupuestario inicial, sus modificaciones, la magnitud de créditos comprometidos, el gasto devengado y el pagado.
La información sobre la ejecución en términos de resultados físicos se originó en el dato previsto como meta anual por las autoridades de cada programa que, como fuera mencionado, en el caso particular del ejercicio 2011 y por regir la prórroga del Presupuesto 2010, fueron actualizadas y publicadas mediante la Resolución Nº 133/2011 del Secretario de Hacienda. Adicionalmente, el seguimiento trimestral de indicadores de producción de bienes y servicios y avances físicos de proyectos de inversión, también se realizó sobre la base de información suministrada por los responsables de los programas, juntamente con la explicación de las causas de desvíos entre lo programado y lo ejecutado.
3. Cobertura del Sistema de Seguimiento en 2011
El Presupuesto de Prórroga para el Ejercicio 2011 presentó la siguiente estructura, según categorías presupuestarias, la cual permite visualizar la importancia relativa de las distintas categorías programáticas dentro del total del Presupuesto.
al 31/12/2011 (en miles de pesos)
|
Categoría Programática |
Crédito Original |
Crédito Final |
Gasto Devengado |
Ejecución % |
|
Actividades Centrales y Comunes (*) |
13.619.486,6 |
17.597.717,6 |
15.880.878,1 |
90,2 |
|
Programas |
288.908.413,2 |
348.094.311,5 |
339.129.494,0 |
97,4 |
|
- Actividades |
278.434.561,3 |
335.475.006,6 |
327.010.532,2 |
97,5 |
|
- Proyectos |
10.473.851,8 |
12.619.304,9 |
12.118.961,8 |
96,0 |
|
Otras Categorías Presupuestarias (**) |
77.888.634,4 |
103.299.349,3 |
95.537.864,3 |
92,5 |
|
Total |
380.416.534,2 |
468.991.378,4 |
450.548.236,4 |
96,1 |
(*) En 2011 los gastos devengados en Actividades Centrales y Comunes incluyen $ 287.038,4 miles en concepto de proyectos de inversión.
(**) Entre otros conceptos, incluye intereses y comisiones de la deuda pública y otras asignaciones presupuestarias no relacionadas directamente con la provisión de bienes y servicios.
Estructura Presupuestaria por Categoría Presupuestaria
al 31/12/2011 (en miles de pesos)
|
Categoría Programática |
Cantidad (*) |
% |
Crédito Final |
% |
|
Actividades Centrales y Comunes |
60 |
14,9 |
17.597.717,6 |
3,8 |
|
Programas |
326 |
80,9 |
348.094.311,5 |
74,2 |
|
Otras Categorías Presupuestarias |
17 |
4,2 |
103.299.349,3 |
22,0 |
|
Total |
403 |
100,0 |
468.991.378,4 |
100,0 |
(*) Sólo se contabilizan las categorías programáticas con crédito final mayor a cero.
Como se expone en el cuadro siguiente, de acuerdo a la posibilidad de formular metas físicas de producción y/o avance de proyectos de inversión, el sistema de seguimiento físico logró cubrir 261 programas, representando este nivel de cobertura un 80,1% sobre un total de 326 programas que conforman la Administración Pública Nacional.
Cobertura del Seguimiento Físico según Nivel Institucional (*)
al 31/12/2011
|
Nivel Institucional |
Programas |
Bajo Seguimiento |
% de Seguimiento |
|
Administración Central |
233 |
176 |
75,5 |
|
Organismos Descentralizados |
83 |
75 |
90,4 |
|
Instituciones de la Seguridad Social |
10 |
10 |
100,0 |
|
Total |
326 |
261 |
80,1 |
(*) En el presente cuadro se consideran “Bajo Seguimiento” a los programas que presentan metas presupuestarias de producción o realizan un seguimiento del avance físico de sus proyectos de inversión.
En términos ocupacionales y financieros, según nivel institucional, en 2011 se evidenció lo siguiente:
al 31/12/11 (en miles de pesos) (*)
|
Nivel Institucional |
Cantidad de Programas |
Cargos de Personal |
Horas de Cátedra |
Crédito |
Gasto Devengado |
Ejec. |
|
Administración Central |
176 |
211.866 |
181.558 |
133.259.652,4 |
128.820.543,1 |
96,7 |
|
Organismos Descentralizados |
75 |
36.485 |
30.178 |
28.405.021,9 |
27.522.546,4 |
96,9 |
|
Instituciones de Seguridad Social |
10 |
14.188 |
90 |
157.877.282,9 |
155.288.010,6 |
98,4 |
|
Administración Nacional |
261 |
262.539 |
211.826 |
319.541.957,2 |
311.631.100,1 |
97,5 |
(*) Los totales no coinciden con los expuestos en los cuadros anexos a este tomo. A diferencia de los anexos, este cuadro no incluye los créditos presupuestarios de los proyectos de inversión bajo seguimiento de las Actividades Centrales y Comunes.
Los programas bajo seguimiento representaron el 68,1% del total de los créditos finales del presupuesto correspondiente a gastos corrientes y de capital de la Administración Nacional del año 2011, y el 91,8% del total de los créditos asignados a programas.
El conjunto de programas bajo seguimiento físico engloba el 84,2% de los 311.841 cargos ocupados y el 98,1% de las 215.860 horas de cátedras totales de la Administración Pública Nacional, según datos de ocupación a diciembre de 2011.
Los cuadros anexos de este capítulo presentan las categorías programáticas bajo seguimiento ordenadas por nivel institucional (Administración Central, Organismos Descentralizados e Instituciones de la Seguridad Social) y dentro de cada uno de los niveles, por Jurisdicción, Subjurisdicción, Entidad y Unidad Ejecutora.
Para los proyectos de la Dirección Nacional de Vialidad se ha preparado un anexo independiente con información que permite apreciar el grado de avance acumulado al 31 de diciembre de 2011, con dos presentaciones, una ordenada por programa y otra por provincia.
4. Aspectos Metodológicos
En los cuadros anexos se incluyen sólo las categorías programáticas (programas o actividades centrales y comunes) para los cuales se realiza algún tipo de seguimiento físico. Este tipo de seguimiento puede referirse a la producción de bienes y servicios (de los programas), otros indicadores de desempeño o bien a los avances físicos de los proyectos de inversión (de los programas o de las actividades centrales y comunes).
La información sobre la programación física anual inicial es la prevista en la Resolución Nº 133/2011 de la Secretaría de Hacienda. La programación vigente al 31 de diciembre de 2011 recoge las variaciones que pudieron haberse producido por cambios de créditos o readecuaciones internas de los programas cuando éstos producen más de un bien o servicio final. Esta información y la de la ejecución correspondiente responden a la contenida en los formularios de cierre del ejercicio 2011 solicitados oportunamente por la Resolución Nº 433/2011 de la Secretaría de Hacienda, la cual fue confrontada con los registros trimestrales obrantes en la Oficina Nacional de Presupuesto.
Los cuadros físicos-financieros incluidos en el texto que compone este tomo, presentan de manera independiente, por un lado, la información financiera correspondiente a gastos corrientes y de capital de las actividades que conforman cada programa bajo seguimiento y, por otro lado, la información referida a sus proyectos de inversión. Para aquellos proyectos cuyos costos totales superan los 30 millones de pesos, la información física y financiera se presenta en forma desagregada por proyecto. En cambio la información financiera sobre los proyectos de inversión cuyos costos son inferiores a dicho monto se presenta en forma consolidada bajo el título de “Resto de Proyectos de Inversión” (para el caso que se hayan individualizado anteriormente proyectos cuyo costo total sí supera ese monto) o simplemente “Proyectos de Inversión” (significa que en el programa en cuestión no hay ningún proyecto cuyo costo supere el monto mencionado).
Tanto en los cuadros incluidos en los textos, como en los Cuadros de Programas y Proyectos anexos al presente tomo, se consideraron aquellos proyectos de inversión que tuvieron crédito asignado al inicio del ejercicio o al final del mismo según lo indicaba el crédito vigente al 31 de diciembre de 2011 o bien presentaron ejecución física durante el año.