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EVALUACIÓN
DE RESULTADOS DE LA GESTION
El
Sistema de Seguimiento Físico-Financiero
1.
Antecedentes
La
Cuenta de Inversión, a la que hace
referencia el artículo 75, inciso 8, de la Constitución Nacional, es la
rendición de cuentas del Poder Ejecutivo al Poder Legislativo, relativa a la
gestión financiera y física llevada a
cabo por el conjunto de la Administración Pública Nacional, mediante el empleo
del Presupuesto Nacional. Esto significa que, mediante ella, se permite el
análisis de los resultados de las cuentas (financieras) de la gestión y,
asimismo, el análisis de los resultados de la gestión (física) y los efectos
producidos.
Adicionalmente,
la Ley de Administración Financiera y de los Sistemas de Control del Sector
Público Nacional establece, en su artículo 95, que la Cuenta de Inversión debe
incluir comentarios sobre el grado de cumplimiento de los objetivos y metas
previstos en el presupuesto, el comportamiento de los costos y de los
indicadores de eficiencia de la producción pública y la gestión financiera del
Sector Público Nacional.
Este capítulo está referido al cumplimiento de
metas, ordenando los resultados sobre la base del trabajo efectuado por la
Dirección de Evaluación Presupuestaria de la Oficina Nacional de Presupuesto y
los informes presentados por las respectivas jurisdicciones y organismos.
En 1993 se inició el proceso de identificación
de objetivos y metas en términos de resultados físicos, es decir, el logro
esperado y alcanzado de la gestión anual dado por la provisión de bienes y/o
servicios, en varios programas. En el ejercicio 1994 se profundizó y generalizó
la medición física y se implementó un sistema de seguimiento trimestral de
metas de programas y proyectos. Con ello se buscó disponer de información sobre
la calidad y cantidad de los bienes y servicios que se ponen a disposición de
la comunidad. Se entiende que éste es recién un primer paso pero importante e
imprescindible, en el camino de medir la eficacia y la eficiencia de la gestión
pública.
Desde 1995 se mantiene la metodología de
seguimiento, ampliando la cobertura de programas y mejorando, en lo posible, la
calidad de la información, propugnando cada vez una mayor transparencia en la
rendición de lo hecho con el uso de los fondos públicos.
2. Características del seguimiento
El
seguimiento se cumple actualmente utilizando dos fuentes de información,
dependiendo si ésta es financiera o física.
Los
datos sobre la ejecución financiera se obtienen del Sistema Integrado de
Información Financiera (SIDIF), que ofrece referencias sobre el crédito
presupuestario inicial, sus modificaciones, la magnitud de créditos
comprometidos, el gasto devengado y el pagado.
La información sobre la ejecución en términos
de resultados físicos se origina en el dato previsto como meta anual por las
autoridades de cada programa y queda establecido con la sanción de la Ley de
Presupuesto y la posterior programación de la ejecución. Los avances por
trimestres, sobre la base de indicadores que miden la producción, también son
suministrados por los responsables de los programas, juntamente con la
explicación de las causas de desvíos entre lo programado y lo ejecutado.
3. Cobertura del sistema de seguimiento en 2004
El
Presupuesto de la Administración Nacional presentó en 2004 la siguiente
estructura según categorías presupuestarias. Esta permite visualizar la
importancia relativa de las distintas categorías programáticas dentro del total
del Presupuesto.
Créditos
Presupuestarios por Categoría Presupuestaria
al 31/12/04 (en miles de pesos)
Categoría Programática |
Crédito |
Crédito |
Gasto |
Ejecución % |
Actividades Centrales y Comunes |
1.755.269.710 |
1.953.425.863 |
1.758.006.031 |
90,0 |
Programas |
43.789.137.683 |
49.543.655.855 |
46.628.133.942 |
94,1 |
- Actividades |
42.543.157.297 |
48.078.688.213 |
45.356.073.092 |
94,3 |
- Proyectos |
1.245.980.386 |
1.464.967.642 |
1.272.060.850 |
86,8 |
Otras Categorías Presupuestarias (*) |
14.167.634.811 |
17.725.643.002 |
15.889.208.899 |
89,6 |
Total |
59.712.042.204 |
69.222.724.720 |
64.275.348.874 |
92,8 |
(*) Entre otros conceptos, incluye intereses
y comisiones de la deuda pública.
Estructura
Presupuestaria por Categoría Presupuestaria al 31/12/04 (en miles de pesos)
Categoría Programática |
Cantidad |
% |
Crédito |
% |
Actividades Centrales y Comunes |
106 |
24,9 |
1.953.425.863 |
2,8 |
Programas |
257 |
60,5 |
49.543.655.855 |
71,6 |
Otras Categorías Presupuestarias |
62 |
14,6 |
17.725.643.002 |
25,6 |
Total |
425 |
100,0 |
69.222.724.720 |
100 |
De acuerdo a la posibilidad de identificación de metas físicas en
programas y proyectos en todas las categorías programáticas, el sistema de
seguimiento logró cubrir 204 programas sobre un total de 257 que representa el
79,38% de dicho total.
Cobertura del Seguimiento Físico según Nivel
Institucional al 31/12/04
Nivel Institucional |
Programas |
Bajo Seguimiento |
% de Seguimiento |
Administración Central |
171 |
120 |
70,2 |
Organismos Descentralizados |
77 |
76 |
98,7 |
Instituciones de la Seguridad Social |
9 |
8 |
88,9 |
Total |
257 |
204 |
79,4 |
En ese universo de programas bajo seguimiento,
aún deben seguir revisándose los criterios de identificación de los bienes y
servicios que se proveen o las unidades de medida utilizadas para su
cuantificación, para llegar a expresar una síntesis representativa de la
producción de bienes y/o servicios de cada programa. También debe continuarse
con la revisión de las aperturas programáticas para que éstas reflejen
cabalmente los procesos de producción institucionales e incluyan los recursos
reales y financieros necesarios para alcanzar los resultados que se programan.
No obstante considerarse que el trabajo de seguimiento es un proceso permanente
en el cual se debe avanzar en forma conjunta con las distintas realidades y posibilidades de cada una de
las instituciones, se entiende que lo alcanzado hasta ahora ofrece referencias
válidas para comprender los alcances de las acciones de la Administración
Pública Nacional.
Según
el nivel institucional los programas bajo seguimiento en 2004 en términos
ocupacionales y financieros, expresan las siguientes magnitudes:
Programas
bajo Seguimiento al 31/12/04 (en miles de pesos)
Nivel Institucional |
Cantidad de |
Cargos de |
Crédito |
Gasto |
Ejec. |
Administración Central |
120 |
197.107 |
18.104.527.778 |
17.412.525.825 |
96,2 |
Organismos Descentralizados |
76 |
24.925 |
3. 020.173.786 |
2.761.901.547 |
91,4 |
Instituciones de Seguridad Social |
8 |
414 |
23.079.459.240 |
21.664.021.522 |
93,9 |
Administración Nacional |
204 |
222.446 |
44.204.160.804 |
41.838.448.894 |
94,6 |
Los
programas cuyas metas de ejecución se informan en este documento, representan
el 63,9% del total de los créditos
finales del Presupuesto de la Administración Nacional de 2004 correspondiente a
los gastos corrientes y de capital, y el 89,2% del total de los créditos
asignados a programas.
La cantidad de cargos del conjunto de programas
bajo seguimiento representa el 85,2% del total de cargos, de acuerdo con los
datos de ejecución del presupuesto para el año 2004.
El
hecho de que el 79,4% de los programas del Presupuesto de la Administración
Nacional estén incorporados al sistema de seguimiento, indica la existencia de
una dinámica que tiende a consolidar el concepto de medición de resultados en
la administración pública.
Los cuadros anexos de este capítulo presentan a
todos los programas bajo seguimiento ordenados por nivel institucional
(Administración Central, Organismos Descentralizados e Instituciones de la
Seguridad Social) y dentro de cada uno de los niveles, por Jurisdicción,
Subjurisdicción, Entidad y Unidad Ejecutora.
Para
los proyectos de la Dirección Nacional de Vialidad se ha preparado un anexo
independiente con información que permite apreciar el grado de avance acumulado
al 31/12/04 con dos presentaciones, una ordenada por programa y otra por
provincia.
4. Aspectos Metodológicos
En
los cuadros anexos se incluyen sólo los programas para los cuales se realiza
algún tipo de seguimiento físico. Este puede referirse a la producción de
servicios del programa o bien, a proyectos de inversión.
La
información sobre la programación física anual inicial es la prevista en la
distribución administrativa de la Ley de Presupuesto para 2004. La programación
vigente al 31 de diciembre de 2004 recoge las variaciones que pudieron haberse
producido por cambios de créditos o readecuaciones internas de los programas
cuando éstos producen más de un bien o servicio final. Esta información y la de
la ejecución correspondiente responden a la contenida en los formularios de
cierre del ejercicio 2004 solicitados oportunamente por la Resolución Nº 266/04
de la Secretaría de Hacienda, la cual fue confrontada con los registros
trimestrales obrantes en la Oficina Nacional de Presupuesto.
Cabe
aclarar que cuando la ejecución anual no se obtiene como suma de las
ejecuciones trimestrales, porque corresponde a un conjunto de objetos, entes o
beneficiarios permanentes, se adoptó el
criterio de considerar como dato anual el promedio de las ejecuciones de los
cuatro trimestres (por ejemplo: jubilados o pensionados).
En lo que respecta a la información financiera
se señala que el dato del crédito presupuestario (autorización para gastar)
consignado para el programa contempla la sumatoria de gasto corriente y de
capital excluido el gasto en proyectos. De existir proyectos en el programa, el
crédito correspondiente figura en línea contigua con cada uno de ellos. En el
caso de la Dirección Nacional de Vialidad se ha consolidado, en el cuadro
general, el crédito correspondiente a los proyectos al nivel de los subprogramas
respectivos.
Es importante mencionar, que tanto en los
cuadros incluidos en los textos, como en los de Resultado por Programas y
Proyectos, solamente se consideraron aquellos proyectos que tuvieron crédito
asignado, ya sea al inicio del ejercicio con la distribución administrativa de
la Ley de Presupuesto 2004 o al final del ejercicio, según lo indicaba el
crédito vigente al 31/12/2004.
La determinación de cargos de personal, tanto
en la Administración Central, los Organismos Descentralizados, como en las
Instituciones de la Seguridad Social, se basó en la información de cierre, de cargos y horas de cátedra por organismos,
preparada por la Dirección Nacional de Ocupación y Salarios del Sector Público.
Las horas de cátedra fueron convertidas en cargos equivalentes tomando en
cuenta las características de anuales o mensuales, según el organismo al cual
corresponden.