COMENTARIOS A LA EJECUCIÓN PRESUPUESTARIA 1999

(Tomo I - Capítulo V)

La ejecución presupuestaria del ejercicio 1999 arrojó un resultado negativo en 8.486 millones de pesos, el cual, en valores absolutos, fue 1.040 millones de pesos mayor que el monto previsto en el presupuesto definitivo del período bajo análisis.

En relación con lo expresado en el párrafo anterior, puede señalarse que, a nivel de la Administración Nacional, un 82.6% de los gastos fue cubierto con recursos generados durante ese lapso; el resto debió ser financiado, fundamentalmente, a través de una disminución de activos financieros y un incremento de los pasivos del sector. Las Instituciones de la Seguridad Social, con una participación del 42.4% en el gasto total, tuvieron una alta incidencia en la determinación del resultado ya que su porcentaje de cobertura de dichas erogaciones alcanzó al 75.2% de las mismas.

En ese contexto, merece hacerse notar que las transferencias figurativas originadas en la Administración Central debieron actuar como factores compensadores de la situación deficitaria de las Instituciones de la  Seguridad Social.

Reafirmando lo ya mencionado, y realizando un análisis por nivel institucional, puede observarse que la ejecución registrada para el presupuesto de  la Administración Central mostró un déficit de 2.070 millones de pesos antes de contribuciones y gastos figurativos, el cual se profundizó hasta los 8.925 millones luego de materializadas las citadas transferencias.  A su vez, el conjunto de los organismos descentralizados registró un desbalance de 1.273 millones de pesos antes de figurativas, viéndose disminuido éste a 249 millones luego de recibir dichos aportes. En tanto, como ya se señalara, las Instituciones de la Seguridad Social mostraron una  brecha negativa entre recursos y gastos. El monto de la misma fue de 5.144 millones tornándose en una situación superavitaria en 689 millones de pesos una vez contabilizadas las transferencias de carácter figurativo.

Lo expresado precedentemente refuerza lo señalado anteriormente y deja en claro que la Administración Central jugó un rol de canalizador de recursos hacia los restantes sectores institucionales de la Administración Nacional.

Analizando las causas del  resultado financiero global con signo negativo, debe destacarse  la importancia de la evolución de los recursos, cuyo nivel de ejecución conjunta no alcanzó el 100% del cálculo definitivo, sino el 92.6% del mismo, mientras que el devengado registrado para los gastos llegó al 95.8% del crédito presupuestario acordado, tal como lo atestiguan los siguientes cuadros:

Recursos

Gastos

Teniendo en cuenta que los Ingresos Tributarios y las Contribuciones a la Seguridad Social representaron, en conjunto, el 88.6% del total de recursos presupuestados para  la Administración Nacional, los niveles de ejecución presupuestaria alcanzados por cada uno de ellos (91.7% y 91.5%, en relación con el cálculo definitivo, respectivamente) fueron determinantes a la hora de marcar la evolución de los recursos totales del sector.  En tanto, los demás recursos revisten una menor  importancia relativa.

Por el lado de los gastos, los altos niveles de devengamiento (respecto del crédito presupuestario) registrados en  Remuneraciones (99.4%), Rentas de la Propiedad (99.0%), Prestaciones de la Seguridad Social (99.4%), Transferencias Corrientes al Instituto Nacional de Servicios Sociales para Jubilados y Pensionados (99.1%), Transferencias Corrientes a Provincias y Municipios (92.1%), Transferencias Corrientes a Universidades (95.0%) y Transferencias de Capital a  Provincias y Municipios (92.2%) conjuntamente con sus altos niveles de participación en la estructura total de gastos presupuestados (con guarismos respectivos de 14.1%, 16.2%, 34.2%, 4.7%, 3.6% y 4.4%) también fueron importantes para determinar una magnitud del déficit superior a la proyectada.

Como consecuencia del escenario planteado para las finanzas de la Administración Nacional, la política de financiamiento estuvo orientada, principalmente, a  solventar el resultado financiero negativo y a cancelar obligaciones por pasivos contraídos en ejercicios anteriores. Asimismo, una fuente financiera adicional  estuvo constituida, como usualmente ocurre,  por la deuda exigible del ejercicio, la cual tuvo su correlato en el necesario incremento de disponibilidades para afrontar su cancelación en ejercicios posteriores.

Análisis comparativo de las ejecuciones presupuestarias 1999 y 1998

En esta parte del comentario, se efectúa un análisis comparativo entre las ejecuciones presupuestarias de los ejercicios 1999 y 1998.

Para efectuar dicha comparación se tiene en cuenta la ejecución presupuestaria volcada en la Cuenta Ahorro-Inversión-Financiamiento (Base Recaudado/Devengado) de cada uno de esos años y se alude a aquellas diferencias de magnitudes importantes por su variación absoluta o relativa.

ADMINISTRACION NACIONAL-CUENTA AHORRO-INVERSION

Comparativo entre las ejecuciones presupuestarias 1999 y 1998

La ejecución del presupuesto del ejercicio 1999 arrojó un déficit  mayor que el del ejercicio precedente en 3.239 millones de pesos. Esto fue ocasionado por una suba del 5.2% en el nivel de gastos totales a la vez que los ingresos totales disminuyeron en un 2.0%.

La mayor disminución en el nivel de recursos provino de los Ingresos Tributarios y de las Contribuciones a la Seguridad Social que cayeron un  4.2% y un 8.6% respectivamente, lo cual en pesos significa una reducción en 1.134 millones en el primer caso y 911 millones en el segundo de ellos. Estas disminuciones resultaron sólo parcialmente contrarrestadas por los demás ítems, entre los cuales sobresalen los Ingresos No Tributarios (con un incremento en 1.288 millones de pesos) y las Transferencias Corrientes (con 60 millones de variación positiva).

La disminución en los Ingresos Tributarios estuvo relacionada, por un lado, con la disminución en la recaudación del Impuesto a las Ganancias (como consecuencia del mayor porcentaje de anticipos pagados durante el año 1998 y los menores saldos de declaración jurada abonados en el mes de mayo por las sociedades con cierre en el mes de diciembre pasado; siendo morigerada esa tendencia por la elevación de la alícuota de 33% a 35% y la de algunas retenciones).

Otro factor que influyó en la menor recaudación tributaria fue la baja en los ingresos por el Impuesto al Valor Agregado (afectado por un menor nivel de actividad económica, la implementación  del Régimen Simplificado para Pequeños Contribuyentes (Monotributo), que conllevó la supresión de las retenciones a los contribuyentes que se incorporaron a ese régimen y a la reducción al 10.5% de la alícuota para algunos alimentos frescos; mientras que el establecimiento de un régimen de percepción para los sujetos no categorizados permitió, en cambio, un aumento en los recursos aportados por este impuesto).

En tanto, la recaudación por Impuesto sobre los Combustibles se redujo como consecuencia de las caídas que registraron las ventas de naftas y de gasoil. La pérdida de recaudación fue, sin embargo, menor que las de las ventas debido a que los ingresos de los primeros meses del año 1998 estaban disminuidos por un  adelantamiento de recaudación a diciembre de 1997.

Los derechos de importación, a su vez, también registraron una contracción, explicada por la caída en las importaciones del período.

La vigencia de nuevos tributos, como los Impuestos a la Ganancia Mínima Presunta,  Sobre los Intereses Pagados y el Endeudamiento Empresario y Sobre los Automotores, Yates y Aeronaves con destino al Fondo Nacional Docente presentaron importes crecientes en la comparación interanual. Pero fueron casos que no alcanzaron a compensar la tendencia general de caída en la recaudación impositiva.

Como ya se señalara, los ingresos por Contribuciones a la Seguridad Social cayeron, y lo hicieron, especialmente, por la reducción de las contribuciones patronales vigente, de manera escalonada, desde el mes de febrero de 1999 y por la marcada disminución que presentó el número de los aportantes autónomos durante el último año.

Por el lado de los gastos, el incremento aludido entre los años 1998 y 1999 estuvo fundamentado, en gran parte, por las mayores erogaciones en concepto de intereses de la deuda externa (las cuales representaron 1.548 millones de pesos más de un año a otro, implicando un aumento del 24.5 en términos porcentuales).  Otro incremento de importancia se dio por el lado de los gastos de capital en Inversión Financiera (un aumento de 696 millones de pesos debido a la incidencia del aporte de capital al Fondo Monetario Internacional registrado en 1999).  Mientras tanto, el monto global de Remuneraciones, mayor en 1999 que en 1998 en 368 millones de pesos, involucró los incrementos registrados en el Fondo de Jerarquización y la mayor antigüedad del personal de la Administración Federal de Ingresos Públicos, el mayor número de cargos y de retribuciones extraordinarias en la Policía Federal, el mayor gasto en la Cámara de Diputados, el incremento en el número de cargos resultante de la habilitación de nuevas defensorías y fiscalías en el Ministerio Público, el pleno funcionamiento del Consejo de la Magistratura, el cambio metodológico en la imputación de algunos contratos profesionales del Servicio Nacional de Sanidad y Calidad Agroalimentaria, pasando de la imputación original en Servicios no Personales al de Gastos en Personal Temporario y, en último término, Movimientos escalafonarios de naturaleza automática como los corrimientos de grado, las promociones, etc.

El mayor importe por Transferencias Corrientes, que en 1999 superó a lo registrado en 1998 por un total de 526 millones de pesos, estuvo originado básicamente por la aplicación de la Ley 25053, con destino al Fondo Nacional de Incentivo Docente, las mayores transferencias en concepto de asignaciones familiares, las ocasionadas por el Seguro de Desempleo y las destinadas a financiar las elecciones nacionales de 1999, siendo contrarrestado sólo parcialmente por la disminución de las transferencias corrientes a los operadores privados de Fe.Me.S.A. y a la finalización de las destinadas al Correo Argentino S.A. y las que financiaron el acuerdo marco –Decreto Nº 584/94 – Barrios Carenciados, por medio del cual se contribuyó a eliminar el consumo irregular de energía eléctrica), entre otras.

De cualquier manera también merece señalarse que hubo algunas contracciones de importancia  en el nivel de gastos entre los ejercicios comparados; tales fueron los casos de las Transferencias de Capital. Las mismas cayeron 603 millones de pesos, explicándose parte de dicha trayectoria por:

• El menor nivel de gasto destinado a infraestructura y equipamiento escolar, como consecuencia de la reasignación de créditos dentro de la jurisdicción del Ministerio de Educación y de la aplicación del Decreto Nº 455/99.

• La reducción de las transferencias a las provincias para obras de carácter social, infraestructura básica (Fo.Na.Vi.) y vialidades provinciales.

• La disminución del subsidio para gastos de inversión destinado a los operadores privados de Fe.Me.S.A.

• La reducción de transferencias de la Subsecretaría de Recursos Hídricos a gobiernos provinciales debido a la finalización de obras de infraestructura -entre las que se destacan la de Laguna Yema (Formosa), Torre Tanque Barranquera (Chaco) y Planta Depuradora La Viñita (Catamarca)-.

• El menor gasto destinado para las obras de dragado, señalización y mantenimiento de vías navegables, como consecuencia de la aplicación del Decreto Nº 455/99 y de la existencia de restricciones financieras.

• Reducción del plan de inversión para el transporte de cargas del Ferrocarril General Belgrano.

Por su lado, también cayó la  Inversión Real Directa que de un año al otro disminuyó en 189 millones, a la vez que en el rubro Bienes y Servicios se verificó una disminución  de 232 millones de pesos como resultado del ajuste realizado en casi todas las dependencias gubernamentales (principalmente, en servicios técnicos y profesionales, publicidad y propaganda, pasajes y viáticos, gastos por sentencias judiciales, productos alimenticios y mantenimiento, reparación y limpieza), lo cual fue parcialmente compensado por la compra de nuevo equipamiento militar.

La diferencia observada en el rubro Otros Gastos se debió al empleo de un nuevo criterio para registrar las operaciones de descuentos por emisión de títulos colocados bajo la par.

En lo que respecta al financiamiento, las Fuentes Financieras crecieron  825 millones de pesos a la vez que las Aplicaciones Financieras disminuyeron en 2.414 millones entre períodos.

La composición del incremento señalado en las Fuentes fue heterogénea. Se registró un mayor Endeudamiento Público (superior en 3.336 millones de pesos en 1999 que en 1998), pero disminuyeron el Incremento de Otros Pasivos (986 millones), el desprendimiento de Otros Activos Financieros (1.255 millones), y la constitución de Deuda Exigible (513 millones).

Por el lado de las Aplicaciones, la baja total de un ejercicio a otro estuvo fundada en una disminución de la Inversión Financiera (por 3.581 millones de pesos) y un incremento en la Amortización de Deudas y Disminución de Otros Pasivos (por 1.040 millones).

Como hecho destacable adicional debe consignarse el incremento (en un 40.5%) de las Contribuciones y Gastos Figurativos para Aplicaciones Financieras, los cuales pasaron de 314 millones de pesos en 1998 a 441 millones en 1999, con el objeto de disminuir el peso del financiamiento para los ejercicios futuros.

Compatibilización  entre el Estado de Recursos y Gastos Corrientes y la Cuenta de Ahorro Inversión Financiamiento de la Administración Central

Seguidamente  se realiza  un análisis de compatibilización entre el resultado expuesto en el Estado de Recursos y Gastos Corrientes y el que surge de la Cuenta Ahorro Inversión Financiamiento de la Administración Central en su parte corriente.

(1) La diferencia obedece, principalmente, al diferente tratamiento otorgado a las diferencias de cotización y a los cánones devengados por privatizaciones.

(2) Corresponde a rentas intereses no presupuestarios.

(3) Ajuste contable en transferencias por tratamiento metodológico diferente entre presupuesto y contabilidad.

(4) Esta diferencia se compone, principalmente, de ingresos no presupuestarios por Diferencia de Cambio y por Diferencia de Cotización.

(5) La contabilidad incluye otros gastos corrientes como, por ejemplo, amortizaciones; por otro lado, contablemente, los gastos militares en bienes de uso son activados a la vez que en la ejecución presupuestaria no lo son.

(6) La diferencia se debe a la existencia de intereses devengados en la contabilidad.

(7) Ajuste contable en transferencias por tratamiento metodológico diferente entre presupuesto y contabilidad.

(8) Esta diferencia se compone, principalmente, de previsiones, ajustes a pasivos, diferencias de cambio y otras variaciones de naturaleza estrictamente contable.