COMENTARIOS A LA EJECUCIÓN PRESUPUESTARIA 1997
Durante el año 1997 continuó el proceso de reestructuración de la administración financiera del Estado puesto en marcha en 1993. En línea con lo realizado en períodos anteriores, se mantuvo el énfasis puesto en las políticas de gastos con finalidad social, los cuales representaron un 62,5% del total de gastos de la Administración Nacional.
El resultado primario de la gestión presupuestaria fue positivo en $2.734 millones. Esto es, sin contar los $5.653 millones devengados por intereses de la deuda pública que, adicionados a la cifra anterior, llevaron a un resultado financiero negativo de $2.919 millones, lo cual, representó menos del 1% respecto del PBI anual y una significativa mejora respecto al ejercicio precedente.
El crecimiento en el nivel del producto de la economía argentina, durante 1997, impactó de manera favorable, especialmente, en la recaudación de recursos tributarios y no tributarios. Ambos, con niveles de ejecución del 100,4% y 120,5% respecto de sus cálculos presupuestarios, realizaron un aporte fundamental a la performance de la recaudación general que llegó a casi un 98% del nivel estimado. En tanto, los gastos se devengaron en un 94,8% del monto presupuestado. Por estas razones, el resultado fue mejor que el volcado en el presupuesto definitivo en una cifra cercana a los $1.510 millones.
La Administración Central financió, con sus recursos corrientes y de capital, el 104,7% de sus gastos, sin contar, en ello, el impacto de las transferencias de naturaleza figurativa. Dado que tales excedentes fueron destinados a cubrir parte de los déficits de los demás componentes de la Administración Nacional, el índice de cobertura final disminuyó a un 87,4% en el citado sector institucional.
Como ocurriera en años anteriores, las necesidades adicionales de recursos financieros en valores absolutos se manifestaron, principalmente, en las Instituciones de Seguridad Social. Éstas, habiendo participado en un 43,6% de la ejecución del presupuesto global de gastos, cubrieron el 85,9% de sus erogaciones con recursos propios; mientras que los Organismos Descentralizados -que representaron el 7,2% de los gastos totales- lo hicieron en un 58,5%.
Como ya se señalara, las transferencias figurativas -en términos netos- tuvieron sus orígenes en la Administración Central y su destino en los Organismos Descentralizados e Instituciones de Seguridad Social, lo que explica la desmejora en el resultado financiero de la primera por ser la que solventó, en gran parte, los desequilibrios manifestados en los restantes niveles institucionales nacionales.
No obstante, los desbalances subsistentes, se cubrieron recurriendo a la readecuación de partidas presupuestarias y al incremento de pasivos internos y externos.
Recursos
El flujo de recursos tuvo un desarrollo acorde con el entorno prevaleciente, posibilitando un nivel de recaudación cercano al estimado en el cálculo presupuestario total, según se comentara.
Coherentemente, durante el año 1997 se destacó el nivel alcanzado por los recursos tributarios, los cuales registraron un ingreso del 100,4% respecto de su propio cálculo presupuestario para el período.
La mejora en el nivel de actividad económica tuvo impacto favorable en la recaudación de tributos altamente correlacionados con dicha evolución. En tal sentido, se destacaron los ingresos por el Impuesto al Valor Agregado, los aranceles a las importaciones, el Impuesto a las Ganancias y el Impuesto a los Combustibles, los cuales, en conjunto, representaron el 72,9% de la estructura tributaria total.
En tanto, las Contribuciones a la Seguridad Social registraron una ejecución cercana al 89% de lo calculado debido a la profundización de los efectos provocados por la reforma al sistema previsional desde mediados de 1994 .
Lo expuesto precedentemente, acerca de los recursos, queda reflejado a través del siguiente cuadro resumen:
CONCEPTO |
PARTICIPACIÓN PORCENTUAL |
PORCENTAJE DE EJECUCIÓN |
64.2% |
100.4% |
|
Contribuciones a la Seguridad Social |
25.4% |
88.8% |
Ingresos no Tributarios |
4.5% |
120,5% |
Rentas de la Propiedad |
3.5% |
105.1% |
Disminución de la Inversión Financiera |
1.7% |
100.5% |
Ventas de Bienes y Servicios de las Adm. Pcas. |
0.4% |
83.1% |
Otros |
0.3% |
101.9% |
TOTAL DE RECURSOS |
100.0% |
97.9% |
Puede observarse cómo solamente a través de los dos primeros rubros, se concentra una explicación cercana al 90% del total de los ingresos de la Administración Nacional.
Gastos
Tal como fuera señalado en párrafos anteriores, los gastos se devengaron en un 94,8% del crédito presupuestado debido, principalmente, a la necesidad de cumplir con objetivos de política social. De esa manera, los ítems más significativos en el total sobrepasaron el 97% de ejecución del crédito que les fuera asignado a cada uno.
Las Prestaciones de la Seguridad Social se ejecutaron casi en un 100%. Si se tiene en cuenta que participan en el 35,5% de los gastos totales de la Administración Nacional, buena parte del déficit global queda explicada por esa razón. El alto grado de inflexibilidad a la baja, característico de éstos y de otros significativos ítems de gastos fue factor decisivo para la determinación del resultado final. Dicha rigidez llevó a que los Gastos de Consumo, las Transferencias Corrientes a Provincias y Municipios, las Transferencias de Capital y las Rentas de la Propiedad –47,7% del gasto total- registraran, también, ejecuciones superiores al 94% en cada caso.
En el siguiente cuadro se muestra el comportamiento de los principales rubros de gastos:
CONCEPTO |
PARTICIPACIÓN PORCENTUAL |
PORCENTAJE DE EJECUCIÓN |
Prestaciones de la Seguridad Social |
35.5% |
99.8% |
Gastos de consumo |
21.8% |
96.3% |
Transferencias Corrientes |
20.5% |
86.2% |
Rentas de la Propiedad |
13.1% |
97.9% |
Transferencias de Capital |
6.9% |
94.7% |
Otros |
2.2% |
78.6% |
TOTAL DE GASTOS |
100.0% |
94.8% |
Las rigideces a la baja estuvieron dadas porque el grueso de los Gastos de Consumo respondió a remuneraciones. Las Transferencias Corrientes aludidas contemplaron, mayoritariamente, ayudas a provincias y municipios. En tanto, las Transferencias de Capital, reflejaron alta ejecución por tratarse, en su mayor parte, de envío de fondos con afectación específica para la financiación de políticas de vivienda, vialidad e infraestructura básica social en las diferentes provincias.
Financiamiento
Tal como fuera señalado al inicio del presente análisis, la continuidad del proceso de reformas estructurales en el ámbito del Estado Nacional y una coyuntura económica relativamente favorable permitieron reasignar los créditos presupuestarios, pactar mejores condiciones de pago con terceros y obtener préstamos para financiar el déficit subyacente.
Asimismo, el diferimiento de una parte de los pagos, generó el incremento de disponibilidades necesario para la atención de la deuda exigible con vencimiento posterior al cierre del ejercicio 1997.
Las operaciones de financiamiento adicionales estuvieron relacionadas con la cancelación de pasivos y el mejoramiento en el manejo de la deuda de la Administración Nacional hacia el futuro.
Ejecución Presupuestaria: Comparativo 1997/1996
El resultado obtenido por la Administración Nacional durante 1997 mejoró en, aproximadamente, 3.779 millones de pesos respecto del registrado en el ejercicio anterior.
No obstante, a efectos de un adecuado análisis de las causas de esta mejora, y debido a los cambios institucionales que afectaron la cobertura del Presupuesto Nacional en ambos ejercicios, se ha procedido a la homogeneización de los datos convirtiéndolos a la estructura vigente en 1997.
En el siguiente cuadro estadístico comparativo puede observarse la desagregación de dicha variación, comparando universos previamente homogeneizados, para todos los factores que incidieron en la determinación del resultado financiero.
ADMINISTRACION NACIONAL |
|
CUENTA AHORRO – INVERSION |
|
Variaciones Registradas 1997/1996 |
|
Administración |
|
Concepto |
Nacional |
Ingresos Corrientes |
12.8% |
- Ingresos Tributarios |
16.2% |
- Contribuciones a la Seguridad Social |
0.4% |
- Ingresos no Tributarios |
37.9% |
- Ventas de Bs. y Ss. de las Administraciones Públicas |
4.4% |
- Rentas de la Propiedad |
30.5% |
- Transferencias Corrientes |
18.6% |
Gastos Corrientes |
2.7% |
- Gastos de Consumo |
-0.8% |
- Rentas de la Propiedad |
35.9% |
- Prestaciones de la Seguridad Social |
-1.3% |
- Otros Gastos Corrientes |
899.0% |
- Transferencias Corrientes |
-2.3% |
Resultado Económico |
107.5% |
Recursos de Capital |
84.7% |
- Recursos Propios de Capital |
-46.1% |
- Transferencias de Capital |
206.7% |
- Disminución de la Inv. Financiera |
90.5% |
Gastos de Capital |
0.6% |
- Inversión Real Directa |
17.1% |
- Transferencias de Capital |
-0.3% |
- Inversión Financiera |
-28.8% |
Resultado Financiero |
-56.1% |
Al comparar ambos períodos, se destaca que el ritmo de crecimiento de los ingresos (13,6%) en 1997 fue significativamente superior al de los egresos por gastos (2,5%).
Recursos
En este caso, es importante destacar la evolución de los rubros con mayor participación en el total de Ingresos de la Administración Nacional, cuyos principales exponentes son los Ingresos Tributarios y las Contribuciones a la Seguridad Social.
Los Ingresos Tributarios crecieron un 16,2% en el año 1997 respecto de 1996, mientras que las Contribuciones al Sistema de Seguridad Social fueron un 0,4% superiores a las del año anterior.
La evolución del nivel de actividad económica registrada durante 1997 así como las modificaciones legales introducidas al Impuesto a las Ganancias en 1996 (aumento de la alícuota promedio y ampliación del universo abarcado por el mismo) determinaron un incremento del 18,9% en la recaudación de dicho tributo respecto de los valores del ejercicio precedente.
El crecimiento de la economía se reflejó en mejores resultados de las empresas y, consecuentemente, en mayores pagos de saldos de declaración jurada, anticipos y retenciones. Un hecho destacable es que la empresa YPF, tuvo en 1996 su primer año con Impuesto a las Ganancias determinado, por lo cual debió ingresar el impuesto en su totalidad al vencimiento del saldo de la declaración jurada en el mes de mayo de 1997. Y, a partir del mes de junio, comenzó a pagar los anticipos del período fiscal 97.
Los recursos aportados por el Impuesto al Valor Agregado también registraron un impacto favorable por la marcha en el nivel de la actividad económica, aumentando un 1,2% respecto del año anterior.
La recaudación por el Impuesto a los Combustibles mejoró en un 78,8%, como consecuencia de la imposición al gasoil y otros derivados vigente desde octubre de 1996, de los dos incrementos introducidos en el impuesto sobre las naftas (abril y octubre de 1996) y de que la totalidad del nuevo gravamen sobre el gasoil y otros derivados y una parte del aumento del impuesto sobre las naftas, se destinaron exclusivamente al Sistema de Seguridad Social.
Los Derechos de Importación registraron un incremento del 30,4%, vinculado con el aumento verificado en las importaciones y también con el mayor arancel efectivo promedio surgido, fundamentalmente, del incremento en los aranceles sobre los bienes de capital vigente desde octubre de 1996.
Los Impuestos Internos Unificados reflejaron una disminución del 29,3% en sus ingresos debido a la disminución de las alícuotas de gran parte de los productos gravados producida en abril de 1996. En ese mes se dejó sin efecto el gravamen sobre los alcoholes, las cubiertas, los aceites lubricantes, los vinos finos y los artículos de tocador y suntuarios; mientras que se disminuyeron las alícuotas de los cigarrillos y las bebidas alcohólicas y analcohólicas.
Los otros ingresos tributarios también mostraron un fuerte incremento en sus valores ya que, en gran parte, replican la buena performance de los impuestos coparticipados que en un 15% de lo que les corresponde a las provincias, se destinaron a incrementar las transferencias al sistema de seguridad social.
Como ya se señalara, las Contribuciones a la Seguridad Social (sin considerar las ingresadas a las ex-cajas previsionales provinciales) superaron en un 0,4% a las del año anterior. Dicha evolución resulta explicada, en parte, por los aumentos en la cantidad de aportantes en relación de dependencia, por las mayores tarifas cobradas a los trabajadores autónomos y por la imposición de los vales alimentarios; por otro lado, compensando parcialmente los factores ya señalados continuaron los traspasos de aportantes del sistema de reparto al de capitalización, la disminución de la cantidad de cotizantes autónomos y la creciente importancia que adquirida por los regímenes especiales de contratación (que eximen total o parcialmente del pago de aportes y contribuciones).
No obstante el especial hincapié hecho en los ingresos previamente detallados, la tendencia en la recaudación fue general, como puede verse al considerar rubros como la Disminución de la Inversión Financiera, los Ingresos No Tributarios y las Rentas de la Propiedad que, a pesar de su menor participación en la estructura presupuestaria de recursos, también registraron evoluciones importantes respectos de sus niveles en el período precedente.
Gastos
El nivel del gasto global en la Administración Nacional creció un 2,5% respecto del año anterior como puede observarse a partir de los datos contenidos en el cuadro expuesto anteriormente. Según surge de la clasificación de las erogaciones según su naturaleza económica, los gastos corrientes se incrementaron en $ 1.023,2 millones, mientras que los de capital tuvieron una variación positiva de $25,2 millones influida, especialmente, por una suba de $ 108,6 millones en la Inversión Real Directa que compensó en exceso la baja de $ 74,8 millones registrada en la Inversión Financiera y la disminución de 8,6 millones de pesos en Transferencias de Capital.
Las remuneraciones, respecto de las registradas en el ejercicio anterior, fueron inferiores en 237 millones de pesos, como resultado de varias reducciones, entre las cuales se destacan los siguientes:
Reducción de cargos en el Instituto Nacional de Servicios Sociales para Jubilados y Pensionados correspondientes a personal de planta y médicos de cabecera; en las Fuerzas Armadas en el marco del proceso de reforma del estado y en la Administración Nacional de la Seguridad Social.
Transferencia a la Provincia de Buenos Aires del Instituto de Rehabilitación Psicofísica del Sur, de la Colonia Nacional M. Montes de Oca y del Hospital Nacional Manuel A. Posadas, cuyos gastos figuran en 1997 como transferencias.
En el rubro Bienes y Servicios se verificó un incremento de 215,7 millones de pesos, dentro del cual tuvo gran importancia el aumento del gasto en productos farmacéuticos y medicinales destinados al programa de Lucha contra el S.I.D.A. y enfermedades de transmisión sexual.
Las Prestaciones de Seguridad Social en el período analizado registraron una caída de 207,5 millones de pesos, explicada fundamentalmente por los mayores gastos incurridos en 1996 por liquidaciones de retroactivos de expedientes atrasados y, en menor medida, por la reducción en el número de beneficiarios.
Las Rentas de la Propiedad evolucionaron en un 35,9% entre los períodos considerados, lo que significó un aumento de 1.495 millones de pesos en el gasto presupuestario total. Esto, entre otras cosas, reflejó el pleno impacto que, en 1997, tuvo el pago de intereses de Bonos de Consolidación.
Las Transferencias Corrientes se redujeron en 207,5 millones de pesos, debido a la interacción de varias fuerzas concurrentes:
Se produjeron disminuciones en las erogaciones vinculadas, entre otras cosas, con el cumplimiento de la cláusula de garantía de coparticipación a las provincias, dada la mayor recaudación registrada en 1997. Operaron en el mismo sentido: la adhesión en 1996 de la Provincia de Córdoba al Pacto Federal para el Empleo, la Producción y el Crecimiento; la reducción de la cantidad de empresas residuales; los menores requerimientos de operadores privados de FeMeSA destinados a financiar gastos de explotación; las menores transferencias a empresas privadas de electricidad en concepto de usuarios electrointensivos y para barrios carenciados; las menores salidas destinadas a la pequeña y mediana empresa.
Por otro lado, se registraron aumentos en la Asistencia financiera a provincias para solventar gastos sociales, la asistencia financiera efectuada a las universidades nacionales.
En la Inversión Real se registró un aumento de 108,6 millones de pesos, destacándose los proyectos realizados por la Dirección Nacional de Vialidad, el proyecto Acueducto Lago Muster Cro. Rivadavia-Rada Tilly-Caleta Olivia que se encuentra en alto grado de ejecución y la modernización de Ezeiza Categoría II/III (Etapa II). Además incidieron los gastos de la Corte Suprema de Justicia de la Nación en edificios, instalaciones y computadoras.
Las Transferencias de Capital registraron una reducción de 8,6 millones de pesos. En 1996 se habían realizado transferencias a provincias para equipamiento médico y sanitario financiado con crédito externo, que fueron compensadas parcialmente por los mayores gastos en infraestructura y equipamiento escolar llevados a cabo por el Ministerio de Cultura y Educación, resultado de la importancia asignada por el Gobierno Nacional a los gastos en educación.
En tanto, la Inversión Financiera, con baja incidencia en el gasto total, disminuyó, aproximadamente, un 29% del ejercicio 1996 al ejercicio 1997.