BUENOS AIRES, 29 AGOSTO DE 1994

AL HONORABLE CONGRESO DE LA NACIÓN:

Tengo el agrado de dirigirme a Vuestra Honorabilidad con el objeto de someter a consideración la Cuenta de Inversión del Ejercicio 1.993.

I. INTRODUCCIÓN

La Cuenta de Inversión es una herramienta cuyo objetivo más importante es exponer los resultados anuales de la gestión del Gobierno, lo que garantiza el ejercicio de los mecanismos republicanos de control de los actos de gobierno, en el marco de la división de poderes.

En tal sentido, la Constitución Nacional en su Artículo 75, inciso 8 establece como atribución del H. Congreso Nacional la aprobación de la Cuenta de Inversión, manifestando así sus facultades de control.  Por otra parte, la Ley Nº 24.156 de Administración Financiera y de los Sistemas de Control del Sector Público Nacional dispone en su Artículo 91 que es competencia de la CONTADURIA GENERAL DE LA NACION la preparación de la Cuenta y el Artículo  43 establece que el PODER EJECUTIVO NACIONAL es responsable de su presentación al H. Congreso Nacional.

La presentación de la Cuenta de Inversión a los pocos meses de finalizado el ejercicio constituye un hecho inédito y digno de ser destacado, aún más considerando la magnitud y profundidad de las reformas que se están llevando a cabo, y que suponen no sólo la redefinición de su contenido y alcances, sino que también han transformado cualitativamente la información procesada y presentada.

En los últimos VEINTE (20) años las Cuentas Generales del ejercicio se presentaron sistemáticamente con atrasos considerables.  La información correspondiente a los años 1.973 a 1.981 inclusive, se envió en forma conjunta a ese Honorable Congreso, el 27 de agosto de 1.984 y las posteriores a partir de la correspondiente a 1.982, se enviaron en forma separada, sin respetar los plazos legales, con atrasos promedios superiores a un año.

La Cuenta de Inversión del ejercicio 1.993, que se somete a consideración, ha sido formulada con aplicación de la metodología que surge de la Ley Nº 24.156 de Administración Financiera y de los Sistemas de Control del Sector Público Nacional, promulgada el 26 de octubre de 1.992.

II. MARCO CONCEPTUAL

1. Consideraciones Generales

La crisis estructural de la economía argentina en los últimos años, tiene sus manifestaciones más notables en la caída de nuestro producto interno bruto por habitante -que en la década de los 80 fue del 18,9%-  y en el dramático fenómeno hiperinflacionario de junio y julio de 1.989.  Esta crisis reconoce como una de sus causas, tal vez la más importante, la magnitud y persistencia del déficit fiscal y cuasifiscal, que fue acompañado por una paralela pérdida de eficiencia y prestigio de la administración pública en general.

Para revertir esa crisis estructural este Gobierno fijó el objetivo de lograr, en un marco de estabilidad, un crecimiento económico sostenido, que genere la mayor cantidad de empleo posible y aumente rápidamente la calidad de vida de la población.

Las principales políticas económicas aprobadas por el Gobierno para alcanzar ese objetivo fueron:

• Libertad y competencia en el mercado de bienes y servicios.

• Libertad en el mercado de divisas.

• Libertad para el comercio exterior.

• Flexibilidad del mercado laboral.

• Desregulación global de las actividades económicas.

• Programa monetario basado en la Ley de Convertibilidad.

• Saneamiento fiscal.

Específicamente, el programa de saneamiento fiscal que se está ejecutando desde febrero de 1.991, tiene como propósitos fundamentales los siguientes:

• Reimplantación de la "cultura presupuestaria".

• Incremento de la recaudación fiscal, mediante la simplificación impositiva y el mejoramiento de la administración tributaria.

• Reducción  y reestructuración del gasto público e incremento de la eficacia de su impacto.
  

• Equilibrio de las cuentas fiscales.

• Reestructuración de los pasivos públicos, mediante su refinanciamiento acorde con las posibilidades de pago del Estado.

• Reorganización de la Administración Financiera del Gobierno para que opere en condiciones de economicidad, eficiencia y eficacia.

Este programa de saneamiento ha logrado ya importantes éxitos en todas las áreas, pero se tiene la certeza que sólo una organización con capacidad para administrar racionalmente las finanzas del Estado le dará persistencia y eficacia.

El MINISTERIO DE ECONOMIA Y OBRAS Y SERVICIOS PUBLICOS, a través de la SECRETARIA DE HACIENDA ha diseñado y está ejecutando un programa de reforma de la Administración Financiera del Gobierno, con la finalidad de que esta área institucional -que tiene la responsabilidad de administrar las finanzas públicas nacionales- se modernice y sea eficiente en su operatoria, ofreciendo simultáneamente al ciudadano la mayor transparencia posible en lo que hace al manejo de los recursos públicos.

Las reformas programadas responden a la concepción que acerca del rol del Estado ha definido el PODER EJECUTIVO NACIONAL y están enmarcadas en las políticas económicas que está ejecutando el MINISTERIO DE ECONOMIA Y OBRAS Y SERVICIOS PUBLICOS.

El programa de reforma de la administración financiera está sustentado en el análisis de la realidad de nuestra administración pública y tiende a lograr los siguientes objetivos:

• Realizar la gestión de los recursos  públicos en un marco de absoluta transparencia.

• Lograr que la gestión del área se realice con economicidad, eficiencia y efectividad.

• Generar información oportuna y confiable para la toma de decisiones.

• Interrelacionar los sistemas de administración financiera con los de control interno y externo con la finalidad de facilitar la eficacia de éstos.

Este programa, como parte de la reforma administrativa del Estado intenta contribuir a lograr una Administración Pública con capacidad para instrumentar eficientemente las decisiones del poder político, así como funcionarios públicos capacitados, orgullosos de su actividad  y comprometidos con la tarea de alcanzar el bienestar general de nuestra sociedad.

No es este un programa de ejecución inmediatista; hace falta realizar análisis minuciosos y diseños eficientes, pero sobre todo sensibilizar, capacitar y adiestrar recursos humanos, que son la garantía de que el proceso tenga claridad de dirección y continuidad en el tiempo.  Esta es la única forma de asegurar el éxito de este programa, que se ejecutará en forma acelerada, pero con sensatez y con conocimiento acabado de las relaciones reales entre medios y fines.

2. Definición del sistema

El sistema en desarrollo concibe a la contabilidad como el conjunto de principios, normas, organismos, recursos y procedimientos técnicos utilizados para recopilar, valuar, procesar y exponer los hechos económicos que afecten o puedan llegar a afectar el patrimonio de las organizaciones.

Cuando esa contabilidad es aplicada en las organizaciones públicas, donde están presentes regulaciones jurídicas, normas técnicas y/o prácticas administrativas que la singularizan, tales como el sistema legal de ejecución del presupuesto, las normas de control fiscal, las cuentas nacionales, etc., a esa contabilidad se la denomina Contabilidad Gubernamental o Pública.

3. Objetivos del Sistema

• Registrar sistemáticamente todas las transacciones que se produzcan y afecten o puedan afectar la situación económico-financiera de las jurisdicciones y entidades.

• Procesar y producir información financiera para la adopción de decisiones por parte de los responsables de la gestión financiera pública y para los terceros interesados en la materia.

• Presentar la información contable y la respectiva documentación de apoyo ordenadas de tal forma que faciliten las tareas de control y auditoría, sean éstas internas o externas.

• Permitir que la información que se procese y produzca sobre el sector público nacional se integre al sistema de cuentas nacionales.

La contabilidad gubernamental produce los estados financieros necesarios para mostrar los resultados de la gestión presupuestaria y económica, así como la situación patrimonial de las organizaciones públicas, todo ello con la estructura, oportunidad y periodicidad que los usuarios requieran.

4. Características del sistema

Concebida la contabilidad gubernamental de la forma que hasta aquí se ha señalado, cabe concluir que la misma tiene todas las características de un sistema de información sobre el proceso financiero de las organizaciones públicas. En otros términos, la contabilidad de una organización, constituye el sistema de información sobre su administración financiera y, por lo tanto, para su estudio, diseño y operación corresponde aplicar la metodología utilizada para el diseño y análisis de los sistemas de información.

Según los lineamientos expuestos, la Ley Nº 24.156 constituye una propuesta dinámica de cambio que está en desarrollo, cuya profundidad conceptual y ámbito de aplicación determinan importantes modificaciones en distintos campos. Por primera vez, se ha procedido a elaborar los registros contables con arreglo a los principios contables, organizando la contabilidad en un sistema de partida doble, individualizando en cada caso los deudores y acreedores de cada operación, en el momento en que las mismas producen su efecto patrimonial.

Las transacciones económico-financieras que ingresan a la Contabilidad del Estado son ordenadas según el catálogo básico de cuentas y estados contables para la Administración Nacional, aprobado por Resolución Nº 1.397 de fecha 22 de noviembre de 1.993 del MINISTERIO DE ECONOMIA Y OBRAS Y SERVICIOS PUBLICOS.  Este plan de cuentas unificado permite integrar las operaciones de las distintas entidades del Sector Público Nacional.  Las transacciones se registran en una única oportunidad, utilizando las clasificaciones presupuestarias primarias y su conversión, en forma automática, en clasificaciones agregadas que posibilitan determinar los diversos estados económico-financieros.  En el ejercicio 1.993 esta operatoria se verificó sólo para la Administración Central, operando los diferentes Organismos Descentralizados e Instituciones de Seguridad Social en su forma tradicional.

Este relacionamiento automático opera con el soporte informático de una base de datos que permite el ordenamiento de la información y habilita producir por agregación los estados presupuestarios y financieros que muestran la gestión y situación de las entidades públicas y la situación patrimonial de la Administración Central.

Dicha multiplicidad de cambios representa modificaciones importantes en el funcionamineto del sistema contable, que continuará evolucionando a medida que se amplíen y extiendan  sus alcances, se vayan completando los procesos iniciados y se acceda a una más completa y detallada información de la gestión y situación patrimonial del gobierno.

La contabilidad gubernamental concebida de esta manera, opera como integrador del sistema de información financiera cuyos otros componentes son los sistemas de Presupuesto, de Crédito Público, de Tesorería.

La Cuenta de Inversión del ejercicio 1.993 organiza la  información presupuestaria  de la Administración Central,  los Organismos Descentralizados y de las Instituciones de Seguridad Social y Empresas Públicas, los movimientos de fondos del Tesoro y de la Deuda Pública, para cuyo registro  se procesan los datos que suministra la Oficina Nacional de Crédito Público, proveniente del relevamiento y análisis documentario efectuado por ella.

5. Proyección del Sistema Integrado de Contabilidad en el marco de la Reforma Financiera (1.993 - 1.995)

En concordancia con las políticas orientadas a consolidar el equilibrio fiscal y a profundizar la Reforma del Estado con especial énfasis en el Gasto Público y su ejecución, la SECRETARIA DE HACIENDA previó concretar para el trienio 1993-1995 el desarrollo integral del Sistema de Información de la gestión económico-financiera del Sector Público en tiempo real, fundamental para la toma de decisiones sobre ingresos y gastos públicos.  Este proceso ya se ha iniciado, y al cabo del trienio se estima alcanzar los objetivos y resultados que se consignan:

Objetivo

Asegurar el registro sistemático de todas las transacciones y la generación de información oportuna y eficiente para la adopción de decisiones por parte de los responsables de la gestión financiera pública, para uso de los terceros interesados en la misma y para facilitar las tareas de control y de auditoría.

Acciones

• Elaborar los reglamentos básicos del sistema para su operación en todo el sector público no financiero.
  

• Diseñar y aplicar las metodologías básicas y complementarias para el procesamiento integrado de los datos presupuestarios, patrimoniales, de movimiento de fondos y de crédito público.

• Elaborar los diversos estados financieros que posibiliten exponer la situación económico - financiera de las instituciones públicas.

• Diseñar los manuales básicos y las guías para la implantación y operación del sistema en el sector público no financiero.

• Utilizar los principios de contabilidad generalmente aceptados aplicables al sector público.

• Redefinición del papel de la CONTADURIA GENERAL DE LA NACION como órgano rector del sistema de contabilidad gubernamental.

Resultado Esperado

Sistema integrado de información financiera diseñado y operando para toda la administración pública nacional.

III. CONTENIDO

En lo que respecta al contenido de esta Cuenta de Inversión, y a efectos de brindar los elementos que permitan una adecuada compresión de lo acontecido y de sus implicancias, se incorpora, en primera instancia un resumen de las Principales Transformaciones Metodológicas y Conceptuales que han incidido en la ejecución del Presupuesto de la Administración Nacional, y por ende, en la elaboración de esta Cuenta de Inversión, diferenciándola así de las anteriores y una descripción de los Principales Acontecimientos que han tenido incidencia económico-financiera durante 1993, constituyéndose en hechos significativos y especiales por sus características y repercusiones.

Más adelante, se expone un breve Comentario sobre la ejecución del nivel de Gastos y Recursos en relación a lo dispuesto en la Ley Nº 24.191.

A continuación se presentan los Estados de Ejecución del Presupuesto de la Administración Nacional, y de los niveles institucionales que la componen: Administración Central, Organismos Descentralizados e Instituciones de Seguridad Social, consignándose tanto la ejecución de Gastos, Recursos y Aplicaciones y Fuentes Financieras, como el Detalle de Cargos y Horas Cátedra al 31 de diciembre de 1993.

A estos cuadros le suceden el Estado de Movimientos y Situación del Tesoro y luego los Estados de la Deuda Pública Interna y Externa, Directa e Indirecta.

Respondiendo a lo dispuesto por la Ley Nº 24.156 de la Administración Financiera y los Sistemas de Control del Sector Público Nacional, la Oficina Nacional de Presupuesto ha preparado un Informe sobre el Cumplimiento de Objetivos y Metas propuestos en el Presupuesto para los cinco organismos que aplicaron la técnica del presupuesto por programas en el presupuesto 1.993 y un informe sobre Proyectos de Inversión.

En el último capítulo se presentan algunos Anexos y Estados Complementarios. Dado que a la fecha de cierre los sistemas operantes en las entidades no se encontraban funcionando en forma absolutamente integrada con la base de datos central, se han detectado ciertas situaciones (excesos respecto del crédito autorizado, o bien inconsistencias entre las etapas de gasto, etc.  en algunas entidades, las que se consignan en los Anexos i, ii y iii de este Capítulo).  Además se presentan otros cuadros que permiten comparar la estructura y composición institucional de la Administración Nacional entre 1.992 y 1.993, la Situación de las Empresas Públicas al cierre del ejercicio 1.993, y los Estados de Evolución de los Residuos Pasivos constituidos al 31 de diciembre de 1.992 y de la Deuda Exigible de Organismos Descentralizados durante 1.993.

IV. CONCLUSIONES

Cabe destacar que, dado que la Ley de Administración Financiera fuera sancionada sobre el fin del año 1.992, el ejercicio 1.993 es un año de transición hacia el objetivo final.  En razón de la magnitud de la transformación encarada y del consecuente grado de avance de las tareas de desarrollo e instrumentación del sistema de información financiera, no ha resultado factible la obtención de la totalidad de los Estados e Informes que dispone la propia Ley de Administración Financiera; en consecuencia esta Cuenta de Inversión debe considerarse como un primer -no por eso menos importante- avance, pero apenas un esbozo de lo que será la Cuenta de Inversión que definitivamente producirá el sistema cuando esté funcionando a pleno en todo el ámbito del Sector Público Nacional.

Concordantemente con lo ya expresado, cabe concluir que la elaboración de la Cuenta de Inversión que se presenta (no obstante la magnitud de la Reforma emprendida, que puede traducirse en ciertas limitaciones de la información presentada), ha supuesto un considerable esfuerzo que ha sido posible en virtud del marco de referencia aportado por la Ley de Administración Financiera y por la organización y el trabajo técnicamente calificado y en contínuo perfeccionamiento.

Dios guarde a Vuestra Honorabilidad.

MENSAJE N° 1529