ANEXO I
PRESENTACION
Como Organo Rector del
Sistema de Control Interno del Poder Ejecutivo Nacional, normativo, de
supervisión y coordinación, corresponde a la Sindicatura General de la Nación
dictar normas de control interno.
Así, oportunamente se
emitieron las denominadas "Pautas de Control Interno", antecedente de
estas normas, surgidas de la experiencia y de las opiniones que nos llegarán
tanto desde el ámbito de la gestión como del control que opera sobre la misma,
tomando en cuenta también documentos de organizaciones internacionales
especializadas en la materia.
Las presentes
"Normas Generales de Control Interno" deberán ser aplicadas en todo
el ámbito del Poder Ejecutivo Nacional, como base de la responsabilidad que la
Ley 24.156 impone a la administración superior de cada jurisdicción o entidad
del Sector Público Nacional, en cuanto a:
Ÿ
La
implantación y mantenimiento de un eficiente y eficaz sistema de control
interno normativo, financiero, económico y de gestión sobre sus propias
operaciones, comprendiendo la práctica del control previo y posterior y de la
auditoria interna;
Ÿ
Los
procedimientos adecuados que aseguren la conducción económica y eficiente de
las actividades institucionales y la evaluación de los resultados de los
programas, proyectos y operaciones de los que es responsable la Jurisdicción o
Entidad.
Ÿ
Las
"Nóminas Generales de Control Interno" constituyen un esquema básico
para la transparencia de la gestión pública, en el marco de la legalidad, la
ética y la rendición de cuentas republicana.
Buenos Aires, agosto,
1998
Héctor Luis Agustini
Sindico General de la Nación
INTRODUCCION
CONTROL INTERNO
El denominado
"INFORME COSO" sobre control interno, publicado en EE.UU. en 1992,
surgió como una respuesta a las inquietudes que planteaban la diversidad de
conceptos, definiciones e interpretaciones existentes en torno a la temática
referida.
Plasma los resultados de
la tarea realizada durante más de cinco años por el grupo de trabajo que la
TREADWAY COMMISSION, NATIONAL COMMISSION ON FRAUDULENT FINANCIAL REPORTING creó
en Estados Unidos en 1985 bajo la sigla COSO (COMMITTEE OF SPONSORING
ORGANIZATIONS). El grupo estaba constituido por representantes de las
siguientes organizaciones:
Ÿ American
Accounting Association (AAA)
Ÿ American
Institute of Certified Public Accountants (AICPA)
Ÿ Financial
Executive Institute (FEI)
Ÿ Institute
of Internal Auditors (IIA)
Ÿ Institute
of Management Accountants (IMA)
La redacción del informe
fue encomendada a Coopers & Lybrand.
Se trataba entonces de
materializar un objetivo fundamental: definir un nuevo marco conceptual del
control interno, capaz de integrar las diversas definiciones y conceptos que
venían siendo utilizados sobre este tema, logrando así que, al nivel de las
organizaciones públicas o privadas, de la auditoría interna o externa, o de los
niveles académicos o legislativos, se cuente con un marco conceptual común, una
visión integradora que satisfaga las demandas generalizadas de todos los
sectores involucrados.
DEFINICION Y
OBJETIVOS
El Control Interno es un
proceso integrado a los procesos, y no un conjunto de pesados mecanismos
burocráticos añadidos a los mismos, efectuado por el consejo de la
administración, la dirección y el resto del personal de una entidad, diseñado
con el objeto de proporcionar una garantía razonable para el logro de objetivos
incluidos en las siguientes categorías:
Ÿ
Eficacia
y eficiencia de las operaciones.
Ÿ
Confiabilidad
de la información financiera.
Ÿ
Cumplimiento
de las leyes, reglamentos y políticas.
Completan la definición
algunos conceptos fundamentales:
Ÿ
El
control interno es un proceso, es decir un medio para alcanzar un fin y no un
fin en sí mismo.
Ÿ
Lo
llevan a cabo las personas que actúan en todos los niveles, no se trata
solamente de manuales de organización y procedimientos.
Ÿ
Sólo
puede aportar un grado de seguridad razonable, no la seguridad total, a la
conducción.
Ÿ
Está
pensado para facilitar la consecución de objetivos en una o más de las
categorías señaladas las que, al mismo tiempo, suelen tener puntos en común.
Al hablarse del control
interno como un proceso, se hace referencia a una cadena de acciones extendida
a todas las actividades, inherentes a la gestión e integrados a los demás
procesos básicos de la misma: planificación, ejecución y supervisión. Tales
acciones se hallan incorporadas (no añadidas) a la infraestructura de la entidad,
para influir en el cumplimiento de sus objetivos y apoyar sus iniciativas de
calidad.
Según la Comisión de
Normas de Control Interno de la Organización Internacional de Entidades
Fiscalizadoras Superiores (INTOSAI), el control interno puede ser definido como
el plan de organización, y el conjunto de planes, métodos, procedimientos y
otras medidas de una institución, tendientes a ofrecer una garantía razonable
de que se cumplan los siguientes objetivos principales:
Ÿ
Promover
operaciones metódicas, económicas, eficientes y eficaces, así como productos y
servicios de la calidad esperada.
Ÿ
Preservar
al patrimonio de pérdidas por despilfarro, abuso, mala gestión, errores,
fraudes o irregularidades.
Ÿ
Respetar
las leyes y reglamentaciones, como también las directivas y estimular al mismo
tiempo la adhesión de los integrantes de la organización a las políticas y
objetivos de la misma.
Ÿ
Obtener
datos financieros y de gestión completos y confiables y presentados a través de
informes oportunos.
Para la alta dirección
es primordial lograr los mejores resultados con economía de esfuerzos y
recursos, es decir al menor costo posible. Para ello debe controlarse que sus
decisiones se cumplan adecuadamente, en el sentido que las acciones ejecutadas
se correspondan con aquéllas, dentro de un esquema básico que permita la
iniciativa y contemple las circunstancias vigentes en cada momento.
Por consiguiente,
siguiendo los lineamientos de INTOSAI, incumbe a la autoridad superior la
responsabilidad en cuanto al establecimiento de una estructura de control
interno idónea y eficiente, así como su revisión y actualización periódica.
Ambas definiciones (COSO
e INTOSAI) se complementan y conforman una versión amplia del control interno:
la primera enfatizando respecto a su carácter de proceso constituido por una
cadena de acciones integradas a la gestión, y la segunda atendiendo
fundamentalmente a sus objetivos.
COMPONENTES
El marco integrado de
control que plantea el informe COSO consta de cinco componentes
interrelacionados, derivados del estilo de la dirección, e integrados al
proceso de gestión:
Ÿ
Ambiente
de control
Ÿ
Evaluación
de riesgos
Ÿ
Actividades
de control
Ÿ
Información
y comunicación
Ÿ
Supervisión
El ambiente de control
refleja el espíritu ético vigente en una entidad respecto del comportamiento de
los agentes, la responsabilidad con que encaran sus actividades, y la
importancia que le asignan al control interno.
Sirve de base de los
otros componentes, ya que es dentro del ambiente reinante que se evalúan los
riesgos y se definen las actividades de control tendientes a neutralizarlos.
Simultáneamente se capta la información relevante y se realizan las
comunicaciones pertinentes, dentro de un proceso supervisado y corregido de
acuerdo con las circunstancias.
El modelo refleja el
dinamismo propio de los sistemas de control interno. Así, la evaluación de
riesgos no sólo influye en las actividades de control, sino que puede también
poner de relieve la conveniencia de reconsiderar el manejo de la información y
la comunicación.
No se trata de un proceso
en serie, en el que un componente incide exclusivamente sobre el siguiente,
sino que es interactivo multidireccional en tanto cualquier componente puede
influir, y de hecho lo hace, en cualquier otro.
Existe también una
relación directa entre los objetivos (Eficiencia de las operaciones,
confiabilidad de la información y cumplimiento de leyes y reglamentos) y los
cinco componentes referenciados, la que se manifiesta permanentemente en el
campo de la gestión: las unidades operativas y cada agente de la organización
conforman secuencialmente un esquema orientado a los resultados que se buscan,
y la matriz constituida por ese esquema es a su vez cruzada por los
componentes.
AMBIENTE DE CONTROL
El ambiente de control
define al conjunto de circunstancias que enmarcan el accionar de una entidad
desde la perspectiva del control interno y que son por lo tanto determinantes
del grado en que los principios de este último imperan sobre las conductas y
los procedimientos organizacionales.
Es, fundamentalmente,
consecuencia de la actitud asumida por la alta dirección, la gerencia, y por
carácter reflejo, los demás agentes con relación a la importancia del control
interno y su incidencia sobre las actividades y resultados.
Fija el tono de la
organización y, sobre todo, provee disciplina a través de la influencia que
ejerce sobre el comportamiento del personal en su conjunto.
Constituye el andamiaje
para el desarrollo de las acciones y de allí deviene su trascendencia, pues
como conjunción de medios, operadores y reglas previamente definidas, traduce
la influencia colectiva de varios factores en el establecimiento,
fortalecimiento o debilitamiento de políticas y procedimientos efectivos en una
organización.
Ÿ
Los
principales factores del ambiente de control son:
Ÿ
La
filosofía y estilo de la dirección y la gerencia.
Ÿ
La
estructura, el plan organizacional, los reglamentos y los manuales de
procedimiento.
Ÿ
La
integridad, los valores éticos, la competencia profesional y el compromiso de
todos los componentes de la organización, así como su adhesión a las políticas
y objetivos establecidos.
Ÿ
Las
formas de asignación de responsabilidades y de administración y desarrollo del
personal.
El grado de documentación de políticas y
decisiones, y de formulación de programas que contengan metas, objetivos e
indicadores de rendimiento.
En las organizaciones que lo justifiquen,
la existencia de consejos de administración y comités de auditorías con
suficiente grado de independencia y calificación profesional.
El ambiente de control
reinante será tan bueno, regular o malo como lo sean los factores que lo
determinan. El mayor o menor grado de desarrollo y excelencia de éstos hará, en
ese mismo orden, a la fortaleza o debilidad del ambiente que generan y
consecuentemente al tono de la organización.
EVALUACION DE RIESGOS
El control interno ha
sido pensado esencialmente para limitar los riesgos que afectan las actividades
de las organizaciones. A través de la investigación y análisis de los riesgos
relevantes y el punto hasta el cual el control vigente los neutraliza se evalúa
la vulnerabilidad del sistema. Para ello debe adquirirse un conocimiento
practico de la entidad y sus componentes de manera de identificar los puntos
débiles, enfocando los riesgos tanto al nivel de la organización (internos y
externos) como de la actividad.
El establecimiento de
objetivos es anterior a la evaluación de riesgos. Si bien aquéllos no son un
componente del control interno, constituyen un requisito previo para el
funcionamiento del mismo.
Los objetivos (relacionados
con las operaciones, con la información financiera y con el cumplimiento),
pueden ser explícitos o implícitos, generales o particulares. Estableciendo
objetivos globales y por actividad, una entidad puede identificar los factores
críticos del éxito y determinar los criterios para medir el rendimiento.
A este respecto cabe
recordar que los objetivos de control deben ser específicos, así como
adecuados, completos, razonables e integrados a los globales de la institución.
Una vez identificados,
el análisis de los riesgos incluirá:
Ÿ
Una
estimación de su importancia / trascendencia.
Ÿ
Una
evaluación de la probabilidad / frecuencia.
Ÿ
Una
definición del modo en que habrán de manejarse.
Dado que las condiciones
en que las entidades se desenvuelven suelen sufrir variaciones, se necesitan
mecanismos para detectar y encarar el tratamiento de los riesgos asociados con
el cambio. Aunque el proceso de evaluación es similar al de los otros riesgos,
la gestión de los cambios merece efectuarse independientemente, dada su gran
importancia y las posibilidades de que los mismos pasen inadvertidos para
quienes están inmersos en las rutinas de los procesos.
Existen circunstancias
que pueden merecer una atención especial en función del impacto potencial que
plantean:
Ÿ
Cambios
en el entorno.
Ÿ
Redefinición
de la política institucional.
Ÿ
Reorganizaciones
o reestructuraciones internas.
Ÿ
Ingreso
de empleados nuevos, o rotación de los existentes.
Ÿ
Nuevos
sistemas, procedimientos y tecnologías.
Ÿ
Aceleración
del crecimiento.
Ÿ
Nuevos
productos, actividades o funciones.
Los mecanismos para
prever, identificar y administrar los cambios deben estar orientados hacia el
futuro, de manera de anticipar los más significativos a través de sistemas de
alarma complementados con planes para un abordaje adecuado de las variaciones.
ACTIVIDADES DE
CONTROL
Están constituidas por
los procedimientos específicos establecidos como un reaseguro para el
cumplimiento de los objetivos, orientados primordialmente hacia la prevención y
neutralización de los riesgos.
Las actividades de
control se ejecutan en todos los niveles de la organización y en cada una de
las etapas de la gestión, partiendo de la elaboración de un mapa de riesgos
según lo expresado en el punto anterior: conociendo los riesgos, se disponen
los controles destinados a evitarlos o minimizarlos, los cuales pueden
agruparse en tres categorías, según el objetivo de la entidad con el que estén
relacionados:
Ÿ
Las
operaciones
Ÿ
La
confiabilidad de la información financiera
Ÿ
El
cumplimiento de leyes y reglamentos
En muchos casos, las
actividades de control pensadas para un objetivo suelen ayudar también a otros:
los operacionales pueden contribuir a los relacionados con la confiabilidad de
la información financiera, éstas al cumplimiento normativo, y así sucesivamente.
A su vez en cada
categoría existen diversos tipos de control:
Ÿ
Preventivo
/ Correctivos
Ÿ
Manuales
/ Automatizados o informáticos
Ÿ
Gerenciales
o directivos
En todos los niveles de
la organización existen responsabilidades de control, y es preciso que los agentes
conozcan individualmente cuales son las que les competen, debiéndose para ello
explicitar claramente tales funciones.
La gama que se expone a
continuación muestra la amplitud abarcativa de las actividades de control, pero
no constituye la totalidad de las mismas:
Ÿ
Análisis
efectuados por la dirección.
Ÿ
Seguimiento
y revisión por parte de los responsables de las diversas funciones o
actividades.
Ÿ
Comprobación
de las transacciones en cuanto a su exactitud, totalidad, y autorización
pertinente: aprobaciones, revisiones, cotejos, recálculos, análisis de
consistencia, prenumeraciones.
Ÿ
Controles
físicos patrimoniales: arqueos, conciliaciones, recuentos.
Ÿ
Dispositivos
de seguridad para restringir el acceso a los activos y registros.
Ÿ
Segregación
de funciones.
Ÿ
Aplicación
de indicadores de rendimiento.
Es necesario remarcar la
importancia de contar con buenos controles de las tecnologías de información,
pues éstas desempeñan un papel fundamental en la gestión, destacándose al
respecto el centro de procesamiento de datos, la adquisición, implantación y
mantenimiento del software, la seguridad en el acceso a los sistemas, los
proyectos de desarrollo y mantenimiento de las aplicaciones.
A su vez los avances
tecnológicos requieren una respuesta profesional calificada y anticipativa
desde el control.
INFORMACION Y
COMUNICACION
Así como es necesario
que todos los agentes conozcan el papel que les corresponde desempeñar en la
organización (funciones, responsabilidades), es imprescindible que cuenten con
la información periódica y oportuna que deben manejar para orientar sus
acciones en consonancia con los demás, hacia el mejor logro de los objetivos.
La información relevante
debe ser captada, procesada y transmitida de tal modo que llegue oportunamente
a todos los sectores permitiendo asumir las responsabilidades individuales.
La información
operacional, financiera y de cumplimiento conforma un sistema para posibilitar
la dirección, ejecución y control de las operaciones.
Está conformada no sólo
por datos generados internamente sino por aquellos provenientes de actividades
y condiciones externas, necesarios para la toma de decisiones.
Los sistemas de
información permiten identificar, recoger, procesar y divulgar datos relativos
a los hechos o actividades internas y externas, y funcionan muchas veces como
herramientas de supervisión a través de rutinas previstas a tal efecto. No
obstante resulta importante mantener un esquema de información acorde con las
necesidades institucionales que, en un contexto de cambios constantes, evolucionan
rápidamente. Por lo tanto deben adaptarse, distinguiendo entre indicadores de
alerta y reportes cotidianos en apoyo de las iniciativas y actividades
estratégicas, a través de la evolución desde sistemas exclusivamente
financieros a otros integrados con las operaciones para un mejor seguimiento y
control de las mismas.
Ya que el sistema de
información influye sobre la capacidad de la dirección para tomar decisiones de
gestión y control, la calidad de aquél resulta de gran trascendencia y se
refiere entre otros a los aspectos de contenido, oportunidad, actualidad,
exactitud y accesibilidad.
La comunicación es
inherente a los sistemas de información. Las personas deben conocer a tiempo
las cuestiones relativas a sus responsabilidades de gestión y control. Cada
función ha de especificarse con claridad, entendiendo en ello los aspectos
relativos a la responsabilidad de los individuos dentro del sistema de control
interno.
Asimismo el personal
tiene que saber cómo están relacionadas sus actividades con el trabajo de los
demás, cuáles son los comportamientos esperados, de que manera deben comunicar
la información relevante que generen.
Los informes deben
transferirse adecuadamente a través de una comunicación eficaz. Esto es, en el
más amplio sentido, incluyendo una circulación multidireccional de la
información: ascendente, descendente y transversal.
La existencia de líneas
abiertas de comunicación y una clara voluntad de escuchar por parte de los
directivos resultan vitales.
Además de una buena
comunicación interna, es importante una eficaz comunicación externa que
favorezca el flujo de toda la información necesaria, y en ambos casos importa
contar con medios eficaces, dentro de los cuales tan importantes como los
manuales de políticas, memorias, difusión institucional, canales formales e
informales, resulta la actitud que asume la dirección en el trato con sus
subordinados. Una entidad con una historia basada en la integridad y una sólida
cultura de control no tendrá dificultades de comunicación. Una acción vale más
que mil palabras.
SUPERVISION
Incumbe a la dirección
la existencia de una estructura de control interno idónea y eficiente, así como
su revisión y actualización periódica para mantenerla en un nivel adecuado.
Procede la evaluación de las actividades de control de los sistemas a través
del tiempo, pues toda organización tiene áreas donde los mismos están en
desarrollo, necesitan ser reforzados o se impone directamente su reemplazo
debido a que perdieron su eficacia o resultaron inaplicables. Las causas pueden
encontrarse en los cambios internos y externos a la gestión que, al variar las
circunstancias, generan nuevos riesgos a afrontar.
El objetivo es asegurar
que el control interno funciona adecuadamente, a través de dos modalidades de
supervisión: actividades continuas o evaluaciones puntuales.
Las primeras son
aquellas incorporadas a las actividades normales y recurrentes que,
ejecutándose en tiempo real y arraigadas a la gestión, generan respuestas
dinámicas a las circunstancias sobrevinientes.
En cuanto a las
evaluaciones puntuales, corresponden las siguientes consideraciones:
a) Su alcance y
frecuencia están determinados por la naturaleza e importancia de los cambios y
riesgos que éstos conllevan, la competencia y experiencia de quienes aplican los
controles, y los resultados de la supervisión continuada.
b) Son ejecutados por
los propios responsables de las áreas de gestión (autoevaluación), la auditoría
interna (incluidas en el planeamiento o solicitadas especialmente por la
dirección), y los auditores externos.
c) Constituyen en sí
todo un proceso dentro del cual, aunque los enfoques y técnicas varíen, priman
una disciplina apropiada y principios insoslayables.
La tarea del evaluador
es averiguar el funcionamiento real del sistema: que los controles existan y
estén formalizados, que se apliquen cotidianamente como una rutina incorporada
a los hábitos, y que resulten aptos para los fines perseguidos.
d) Responden a una
determinada metodología, con técnicas y herramientas para medir la eficacia directamente
o a través de la comparación con otros sistemas de control probadamente buenos.
e) El nivel de
documentación de los controles varía según la dimensión y complejidad de la
entidad.
Existen controles
informales que, aunque no estén documentados, se aplican correctamente y son
eficaces, si bien un nivel adecuado de documentación suele aumentar la
eficiencia de la evaluación, y resulta más útil al favorecer la comprensión del
sistema por parte de los empleados. La naturaleza y el nivel de la documentación
requieren mayor rigor cuando se necesite demostrar la fortaleza del sistema
ante terceros.
f) Debe confeccionarse
un plan de acción que contemple:
Ÿ
El
alcance de la evaluación
Ÿ
Las
actividades de supervisión continuadas existentes.
Ÿ
La
tarea de los auditores internos y externos.
Ÿ
Areas o
asuntos de mayor riesgo.
Ÿ
Programa
de evaluaciones.
Ÿ
Evaluadores,
metodología y herramientas de control.
Ÿ
Presentación
de conclusiones y documentación de soporte
Ÿ
Seguimiento
para que se adopten las correcciones pertinentes.
Las deficiencias o
debilidades del sistema de control interno detectadas a través de los
diferentes procedimientos de supervisión deben ser comunicadas a efectos de que
se adopten las medidas de ajuste correspondientes.
Según el impacto de las
deficiencias, los destinatarios de la información pueden ser tanto las personas
responsables de la función o actividad implicada como las autoridades
superiores.
CONCLUSION
En el marco de control
postulado a través del Informe COSO, la interrelación de los cinco componentes
(Ambiente de control, Evaluación de riesgos, Actividades de control,
Información y comunicación, y Supervisión) genera una sinergia conformando un
sistema integrado que responde dinámicamente a los cambios del entorno.
Atendiendo a necesidades
gerenciales fundamentales, los controles se entrelazan a las actividades
operativas como un sistema cuya efectividad se acrecienta al incorporarse a la
infraestructura y formar parte de la esencia de la institución.
Mediante un esquema de
controles incorporados como el descripto:
Ÿ
Se
fomentan la calidad, las iniciativas y la delegación de poderes.
Ÿ
Se
evitan gastos innecesarios.
Ÿ
Se
generan respuestas ágiles ante circunstancias cambiantes.
NORMAS GENERALES DE
CONTROL INTERNO
NORMAS DE AMBIENTE DE
CONTROL
INTEGRIDAD Y VALORES
ETICOS
La autoridad superior
del organismo debe procurar suscitar, difundir, internalizar y vigilar la
observancia de valores éticos aceptados, que constituyan un sólido fundamento
moral para su conducción y operación.
Tales valores deben
enmarcar la conducta de funcionarios y empleados, orientando su integridad y
compromiso personal.
Los valores éticos son
esenciales para el Ambiente de Control. El sistema de Control Interno se
sustenta en los valores éticos, que definen la conducta de quienes lo operan.
Estos valores éticos pertenecen a una dimensión moral y, por lo tanto, van más
allá del mero cumplimiento de las Leyes, Decretos, Reglamentos y otras
disposiciones normativas.
El comportamiento y la integridad
moral encuentran su red de sustentación y su caldo de cultivo en la cultura del
organismo. Esta determina, en gran medida, cómo se hacen las cosas, que normas
y reglas se observan. Si se tergiversan o se eluden. En la creación de una
cultura apropiada a estos fines juega un papel principal la Dirección Superior
del organismo, la que con su ejemplo contribuirá a construir o destruir
diariamente este requisito de control interno.
COMPETENCIA
PROFESIONAL
Los directivos y
empleados deben caracterizarse por poseer un nivel de competencia que les
permita comprender la importancia del desarrollo, implantación y mantenimiento
de controles internos apropiados.
Tanto directivos como
empleados deben:
-contar con un nivel de
competencia profesional ajustado a sus responsabilidades.-comprender suficientemente
la importancia, objetivos y procedimientos del control interno.
La Dirección debe
especificar el nivel de competencia requerido para las distintas tareas y
traducirlo en requerimientos de conocimientos y habilidades.
Los métodos de
contratación de personal deben asegurar que el candidato posea el nivel de
preparación y experiencia que se ajuste a los requisitos especificados. Una vez
incorporado, el personal debe recibir la orientación, capacitación y
adiestramiento necesarios en forma práctica y metódica.
El Sistema de Control
Interno operará más eficazmente en la medida que exista personal competente que
comprenda los principios del mismo.
ATMOSFERA DE
CONFIANZA MUTUA
Debe fomentarse una
atmósfera de mutua confianza para respaldar el flujo de información entre la
gente y su desempeño eficaz hacia el logro de los objetivos de la organización.
Para el control resulta
esencial un nivel de confianza mutua entre la gente. La confianza mutua
respalda el flujo de información que la gente necesita para tomar decisiones y
entrar en acción. Respalda, además, la cooperación y la delegación que se
requieren para un desempeño eficaz tendiente al logro de los objetivos de la
organización. La confianza está basada en la seguridad respecto de la
integridad y competencia de la otra persona o grupo.
La comunicación abierta
crea y depende de la confianza dentro de la organización. Un alto nivel de
confianza estimula a la gente para que se asegure que cualquier tema de
importancia sea de conocimiento de más de una persona. El compartir tal
información fortalece el control reduciendo la dependencia de la presencia, el
juicio y la capacidad de una única persona.
FILOSOFIA Y ESTILO DE
LA DIRECCION
La Dirección Superior
debe transmitir a todos los niveles de la organización, de manera explícita,
contundente y permanente, su compromiso y liderazgo respecto de los controles
internos y los valores éticos.
La Dirección Superior y
las Gerencias deben hacer comprender, a todo el personal, que las
responsabilidades del control interno deben asumirse con seriedad, que cada
miembro cumple un rol importante dentro del Sistema de Control y que cada rol
está relacionado con los demás.
La filosofía y el estilo
de la Dirección influencian y traducen la manera en la que el organismo es
conducido. Son ejemplos: la transparencia de la gestión, la postura ante las
innovaciones y el aprendizaje, la forma de resolver los problemas y medir los
desempeños y resultados.
La actitud de interés de
la Dirección, por un control interno efectivo, debe penetrar la organización.
Las declamaciones no son suficientes. Es necesario sustentarlas con acciones y
actitudes concretas.
Este ejemplo de la
Dirección hacia el control interno suscita, indefectiblemente, en todo el
personal una actitud positiva hacia éste.
De esta forma los
empleados se desempeñarán en un ambiente que les facilite tanto la comprensión
y respeto por el control interno, como la motivación para la sugerencia de
medidas que fomenten su perfeccionamiento.
MISION, OBJETIVOS Y
POLITICAS
La Misión, los Objetivos
y las Políticas de cada organismo deben estar relacionados y ser consistentes
entre sí, debiendo estar explicitados en documentos oficiales.
Dichos documentos
deberán ser adecuadamente difundidos a la comunidad y a todos los niveles
organizacionales. En el primer caso, como antecede para la posterior rendición
de cuenta. En el segundo, como medio de conseguir el encolumnamiento de las
acciones organizacionales en la persecución de aquéllos.
Una organización qué
desconoce que es, hacia donde va, y que medios utilizará en el camino, marcha a
la deriva y con pocas posibilidades de éxito. En esta condición el control
interno carecería de sus más importantes fundamentos y tan sólo se limitaría a
la verificación del cumplimiento de ciertos aspectos formales.
La Misión indica: ¿Qué
somos? ¿Para qué estamos? ¿Qué necesidades servimos? Generalmente esta fijada
en las Leyes, Decretos, Cartas Orgánicas o Estatutos.
Los objetivos indican:
¿Hacia dónde se va? ¿Cuál es nuestro propósito? Son definidos periódicamente en
los planes de acción y presupuestos.
Las Políticas delimitan
la acción. Definen: ¿Cuáles son los medios preferidos? ¿Qué valoramos? ¿Qué
restricciones les imponemos?
La Misión tiene vocación
de permanencia; los Objetivos se ajustan a la realidad cambiante; las
políticas, en general, también tienen permanencia, aún cuando pueden
modificarse o sustituirse al cambiar los objetivos.
ORGANIGRAMA
Todo organismo debe
desarrollar una estructura organizativa qué atienda el cumplimiento de la
misión y objetivos, la que deberá ser formalizada en un Organigrama.
La estructura
organizativa, formalizada en un organigrama, constituye el marco formal de
autoridad y responsabilidad en el cual las actividades que se desarrollan en
cumplimiento de los objetivos del organismo, son planeadas, efectuadas y
controladas.
Lo importante es que su
diseño se ajuste a sus necesidades, esto es que proporcione el marco
organizacional adecuado para llevar a cabo la estrategia disertada para
alcanzar los objetivos fijados. Lo apropiado de la estructura organizativa
podrá depender, por ejemplo, del tamaño del organismo. Estructuras altamente
formales que se ajustan a las necesidades de un organismo de gran tamaño,
pueden ser desaconsejables en un organismo pequeño.
ASIGNACION DE AUTORIDAD
Y RESPONSABILIDAD
Todo organismo debe
complementar su Organigrama, con un Manual de Organización, en el cual se debe
asignar la responsabilidad, las acciones y los cargos, a la par de establecer
las diferentes relaciones jerárquicas y funcionales para cada uno de estos.
El Ambiente de Control
se fortalece en la medida en que los miembros de un organismo conocen
claramente sus deberes y responsabilidades. Ello impulsa a usar la iniciativa
para enfrentar y solucionar los problemas, actuando siempre dentro de los
límites de su autoridad.
Existe una nueva
tendencia de derivar autoridad hacia los niveles inferiores, de manera que las
decisiones queden en manos de quienes están más cerca de la operación. Un
aspecto crítico de esta corriente es el límite de la delegación: hay que
delegar tanto cuanto sea necesario pero solamente para mejorar la probabilidad
de alcanzar los objetivos.
Toda delegación conlleva
la necesidad de que los jefes examinen y aprueben, cuando proceda, el trabajo
de sus subordinados y que ambos cumplan con la debida rendición de cuentas de
sus responsabilidades y tareas.
También requiere que
todo el personal conozca y responda a los objetivos de la organización. Es
esencial que cada integrante de la organización conozca cómo su acción se
interrelaciona y contribuye a alcanzar los objetivos generales.
Para que sea eficaz un
aumento en la delegación de autoridad se requiere un elevado nivel de
competencia en los delegatarios, así como un alto grado de responsabilidad
personal. Además, se deben aplicar procesos efectivos de supervisión de la
acción y los resultados por parte de la Dirección.
POLITICAS Y PRACTICAS
EN PERSONAL
La conducción y
tratamiento del personal del organismo debe ser justa y equitativa, comunicando
claramente los niveles esperados en materia de integridad, comportamiento ético
y competencia.
Los procedimientos de
contratación, inducción, capacitación y adiestramiento, calificación, promoción
y disciplina, deben corresponderse con los propósitos enunciados en la política.
El personal es el activo
más valioso que posee cualquier organismo. Por ende, debe ser tratado y
conducido de forma tal que se consigna su más elevado rendimiento. Debe
procurarse su satisfacción personal en el trabajo que realiza, propendiendo a
que en este se consolide como persona, y se enriquezca humana y técnicamente.
La Dirección asume su responsabilidad en tal sentido, en diferentes momentos:
Ÿ
Selección:
al establecer requisitos adecuados de conocimiento, experiencia e integridad
para las incorporaciones.
Ÿ
Inducción:
al preocuparse para que los nuevos empleados sean metódicamente familiarizado
con las costumbres y procedimientos del organismo.
Ÿ
Capacitación:
al insistir en que sean capacitados convenientemente para el correcto desempeño
de sus responsabilidades
Ÿ
Rotación
y promoción: al procurar que funcione una movilidad organizacional que
signifique el reconocimiento y promoción de los más capaces e innovadores.
Ÿ
Sanción:
al adoptar, cuando corresponda, las medidas disciplinarias que transmitan con
rigurosidad que no se tolerarán desvíos del camino trazado.
COMITE DE CONTROL
En cada organismo deberá
constituirse un Comité de Control integrado, al menos, por un funcionario del
máximo nivel y el auditor interno titular.
Su objetivo general es
la vigilancia del adecuado funcionamiento del Sistema de Control Interno y el
mejoramiento contínuo del mismo.
La Sindicatura General
de la Nación dictará las Normas particulares de instalación y funcionamiento
del Comité de Control.
La existencia de un
Comité con tal objetivo refuerza el Sistema de Control Interno y contribuye
positivamente al Ambiente de Control.
Para su efectivo
desempeño debe integrarse adecuadamente, esto es, con miembros que generen
respeto por su capacidad y trayectoria, que exhiban un apropiado grado de
conocimiento y experiencia que les permita apoyar a la Dirección del organismo
mediante su guía y supervisión.
NORMAS DE EVALUACION
DE RIESGO
IDENTIFICACION DEL
RIESGO
Se deben identificar los
riesgos relevantes que enfrenta un organismo en la persecución de sus
objetivos, ya sean de origen interno como externo.
La identificación del
riesgo es un proceso iterativo, y generalmente integrado a la estrategia y
planificación. En este proceso es conveniente "partir de cero", esto
es, no basarse en el esquema de riesgos identificados en estudios anteriores.
Su desarrollo debe
comprender la realización de un "mapeo" del riesgo, que incluya la
especificación de los dominios o puntos claves del organismo, la identificación
de los objetivos generales y particulares, y las amenazas y riesgos que se
pueden tener que afrontar.
Un dominio o punto clave
del organismo, puede ser:
Ÿ
un
proceso que es crítico para su sobrevivencia;
Ÿ
una o
varias actividades que sean responsables de la entrega de porciones importantes
de servicios a la ciudadanía;
Ÿ
un área
que esta sujeta a Leyes, Decretos o Reglamentos de estricto cumplimiento, con
amenazas de severas puniciones por incumplimiento;
Ÿ
un área
de vital importancia estratégica para el Gobierno (ejemplo: defensa, investigaciones tecnológicas de avanzada).
Al determinar estas
actividades o procesos claves, fuertemente ligados a los objetivos del
organismo, debe tenerse en cuenta que pueden existir algunos de éstos que no
están formalmente expresados, lo cual no debe ser impedimento para su
consideración. El análisis se relaciona con la criticidad del proceso o
actividad y con la importancia del objetivo, más allá que éste sea explícito o
implícito.
Existen muchas fuentes
de riesgos, tanto internas como externas. A título puramente ilustrativo se
pueden mencionar, entre las externas:
Ÿ
desarrollos
tecnológicos que en caso de no adoptarse, provocarían obsolescencia organizacional;
Ÿ
cambios
en las necesidades y expectativas del ciudadano/usuario;
Ÿ
modificaciones
en la legislación y normas regulatorias que conduzcan a cambios forzosos en la
estrategia y procedimientos;
Ÿ
alteraciones
en el escenario económico que impacten en el presupuesto del organismo, sus
fuentes de financiamiento y su posibilidad de expansión.
Entre las internas, podemos
citar:
Ÿ
la
estructura organizacional adoptada, dado la existencia de riesgos inherentes
típicos tanto en un modelo centralizado como en uno descentralizado;
Ÿ
la
calidad del personal incorporado, así como los métodos para su instrucción y
motivación;
Ÿ
la propia
naturaleza de las actividades del organismo.
Una vez identificados
los riegos a nivel del organismo, deberá practicarse similar proceso al nivel
de programa y actividad. Se considerará, en consecuencia, un campo más
limitado, enfocado a los componentes de las áreas y objetivos claves
identificadas en el análisis global del organismo. Los pasos siguientes al
diagnóstico realizado son los de la estimación del riesgo y la determinación de
los objetivos de control.
ESTIMACION DEL RIESGO
Se debe estimar la
frecuencia con que se presentarán los riesgos identificados, así como también
se debe cuantificar la probable pérdida que ellos pueden ocasionar.
Una vez identificados
los riegos al nivel de organismo y de programa/actividad, debe procederse a su
análisis. Los métodos utilizados para determinar la importancia relativa de los
riesgos pueden ser diversos, e incluirán como mínimo:
Ÿ
una
estimación de su frecuencia, o sea la probabilidad de ocurrencia.
Ÿ
una
valoración de la perdida que podría resultar.
En general, aquellos
riesgos cuya concreción esté estimada como de baja frecuencia, no justifican
preocupaciones mayores. Por el contrario, los que se estima de alta frecuencia
deben merecer preferente atención. Entre estos extremos se encuentran casos que
deben ser analizados cuidadosamente, aplicando elevadas dosis de buen juicio y
sentido común.
Existen muchos riesgos
dificultosos de cuantificar, que como máximo se prestan a calificaciones de
"grande", "moderado" o "pequeño". Pero no debe
cederse a la difundida inclinación de conceptuarlos rápidamente como "no
medibles". En muchos casos, con un esfuerzo razonable, puede conseguirse
una medición satisfactoria.
Esto se puede expresar
matemáticamente en la llamada Ecuación de la Exposición:
PE
= F x V
en donde:
PE = Pérdida Esperada o
Exposición, expresada en pesos y en forma anual.
F = Frecuencia, veces
probables en que el riesgo se concrete en el año.
V = Pérdida estimada
para cada caso en que el riesgo se concrete, expresada en pesos.
DETERMINACION DE LOS
OBJETIVOS DE CONTROL
Luego de identificar,
estimar y cuantificar los riesgos, la Dirección Superior y las Gerencias deben
determinar los objetivos específicos de control y, con relación a ellos,
establecer los procedimientos de control más convenientes.
Una vez que la Dirección
Superior y las Gerencias han identificado y estimado el nivel de riesgo, deben
adoptarse las medidas para enfrentarlo de la manera más eficaz y económica
posible.
Se deberán establecer
los objetivos específicos de control del organismo, que estarán adecuadamente
articulados con sus propios objetivos globales y sectoriales.
En función de los
objetivos de control determinados, se seleccionarán las medidas o salvaguardas
que se estimen más efectivas al menor costo, para minimizar la exposición.
DETECCION DEL CAMBIO
Todo organismo debe
disponer de procedimientos capaces de captar e informar oportunamente los cambios registrados o inminentes en el
ambiente interno y externo, que puedan conspirar contra la posibilidad de
alcanzar sus objetivos en las condiciones deseadas.
Una etapa fundamental
del proceso de Evaluación del Riesgo es la identificación de los cambios en las
condiciones del medio ambiente en que el organismo desarrolla su acción. Un
sistema de control puede dejar de ser efectivo al cambiar las condiciones en
las cuales opera.
A este proceso de
identificar cambios efectivos o potenciales con vistas a adoptar las decisiones
oportunas, se lo denomina gestión de cambio. Requiere un sistema de información
apto para captar, procesar y transmitir información relativa a los hechos,
eventos, actividades y condiciones que originan cambios ante los cuales el
organismo debe reaccionar.
Involucra la
identificación de los cambios y el análisis de las oportunidades y riesgos
asociados. Esto es identificar causas potenciales que faciliten o impidan
alcanzar los objetivos, calcular la probabilidad de su ocurrencia, evaluar sus
probables efectos, y considerar el grado en que el riesgo puede ser controlado
o la oportunidad aprovechada.
A título de ejemplo se
señalan algunas condiciones que deben merecer particular atención:
Ÿ
Cambios
en el contexto externo: legislación, reglamentos, programas de ajuste,
tecnología cambios de autoridades, etc.
Ÿ
Crecimiento
acelerado: un organismo que crece a un ritmo demasiado rápido está sujeto
a muchas tensiones internas y a
presiones externas.
Ÿ
Nuevas
líneas de productos o servicios: la inversión en la producción de nuevos bienes
o servicios generalmente ocasiona desajustes en el Sistema de Control Interno,
el que debe ser revisado.
Ÿ
Reorganizaciones:
generalmente significan reducciones de personal que ocasionan, si no son
racionalmente practicadas, alteraciones en la separación de funciones y en el
nivel de supervisión.
Ÿ
Creación
del sistema de información o su reorganización: puede llegar a generar un
período de exceso o defecto en la información producida, ocasionando en ambos
casos la probabilidad de decisiones incorrectas.
El proceso de gestión de
cambio es crítico para el Sistema de Control Interno y no debe ser obviado en
ninguna circunstancia.
NORMAS DE ACTIVIDADES
DE CONTROL
SEPARACION DE TAREAS
Y RESPONSABILIDADES
Las tareas y
responsabilidades esenciales relativas al tratamiento, autorización, registro y
revisión de las transacciones y hechos, deben ser asignadas a personas
diferentes.
El propósito de esta
norma es procurar un equilibrio conveniente de autoridad y responsabilidad
dentro de la estructura organizacional.
Al evitar que los
aspectos fundamentales de una transacción u operación queden concentrados en
una misma persona o sector, se reduce notoriamente el riesgo de errores,
despilfarros o actos ilícitos, y aumenta la probabilidad que, de producirse,
sean detectados.
COORDINACION ENTRE
AREAS
Cada área o subárea del
organismo debe operar coordinada e interrelacionadamente con las restantes
áreas o subáreas.
En un organismo, las
decisiones y acciones de cada una de las áreas que lo integran, requieren
coordinación. Para que el resultado sea efectivo, no es suficiente que las
unidades que lo componen alcancen sus propios objetivos; sino que deben
trabajar aunadamente para que se alcancen, en primer lugar, los del organismo.
La coordinación mejora
la integración, la consistencia y la responsabilidad, y limita la autonomía. En
ocasiones una unidad debe sacrificar en alguna medida su eficacia para
contribuir a la del organismo como un todo.
Es esencial, en
consecuencia, que funcionarios y empleados consideren las implicancias y
repercusiones de sus acciones con relación al organismo global. Esto supone
consultas dentro y entre las unidades organizacionales.
Debe buscarse la
optimización del conjunto organizativo y, una vez lograda, no subvalorar las
suboptimizaciones sectoriales de posible aparición, y ser sumamente criterioso
en la asignación de prioridades en materia de acciones y recursos a las
diferentes áreas.
DOCUMENTACION
La estructura de control
interno y todas las transacciones y hechos significativos, deben estar
claramente documentados, y la documentación debe estar disponible para su
verificación.
Todo organismo debe
contar con la documentación referente a su Sistema de Control Interno y a los
aspectos pertinentes de las transacciones y hechos significativos.
La información sobre el
Sistema de Control interno puede figurar en su formulación de políticas, y básicamente
en el respectivo manual. Incluirá datos sobre objetivos, estructura y
procedimientos de control.
La documentación sobre
transacciones y hechos significativos debe ser completa y exacta y posibilitar
su seguimiento para la verificación por parte de directivos o fiscalizadores.
NIVELES DEFINIDOS DE
AUTORIZACION
Los actos y
transacciones relevantes sólo pueden ser autorizados y ejecutados por
funcionarios y empleados que actúen dentro del ámbito de sus competencias.
La autorización es la
forma idónea de asegurar que sólo se llevan adelante actos y transacciones que
cuentan con la conformidad de la dirección. Esta conformidad supone su ajuste a
la misión, la estrategia, los planes, programas y presupuestos.
La autorización debe
documentarse y comunicarse explícitamente a las personas o sectores
autorizados. Estos deberán ejecutar las tareas que se les han asignado, de
acuerdo con las directrices, y dentro del ámbito de competencias establecido
por la normativa.
REGISTRO OPORTUNO Y
ADECUADO DE LAS TRANSACCIONES Y HECHOS
Las transacciones y los
hechos que afectan a un organismo deben registrarse inmediatamente y ser
debidamente clasificados.
Las transacciones o
hechos deben registrarse en el momento de su ocurrencia, o lo más inmediato
posible, para garantizar su relevancia y utilidad. Esto es válido para todo el
proceso o ciclo de la transacción o hecho, desde su inicio hasta su conclusión.
Asimismo, deberán
clasificarse adecuadamente para que, una vez procesados, puedan ser presentados
en informes y estados financieros confiables e inteligibles, facilitando a
directivos y gerentes la adopción de decisiones.
ACCESO RESTRINGIDO A
LOS RECURSOS, ACTIVOS Y REGISTROS
El acceso a los
recursos, activos, registros y comprobantes, debe estar protegido por mecanismos
de seguridad y limitado a las personas autorizadas, quienes están obligadas a
rendir cuenta de su custodia y utilización.
Todo activo de valor
debe ser asignado a un responsable de su custodia y contar con adecuadas
protecciones, a través de seguros, almacenaje, sistemas de alarma, pases para
acceso, etc.
Además, deben estar
debidamente registrados y periódicamente se cotejarán las existencia físicas
con los registros contables para verificar su coincidencia. La frecuencia de la
comparación, depende del nivel de vulnerabilidad del activo.
Estos mecanismos de
protección cuestan tiempo y dinero, por lo que en la determinación nivel de
seguridad pretendido deberán ponderarse los riesgos emergentes entre otros del
robo, despilfarro, mal uso, destrucción, contra los costo del control a
incurrir.
ROTACION DEL PERSONAL
EN LAS TAREAS CLAVES
Ningún empleado debe
tener a su cargo, durante un tiempo prolongado, las tareas que presenten una
mayor probabilidad de comisión de irregularidades. Los empleados a cargo de
dichas tareas deben, periódicamente, abocarse a otras funciones.
Si bien el Sistema de
Control interno debe operar en un ambiente de solidez ética y moral, es
necesario adoptar ciertas protecciones para evitar hechos que puedan conducir a
realizar actos reñidos con el código de conducta del organismo.
En tal sentido, la
rotación en el desempeño de tareas claves para la seguridad y el control es un
mecanismo de probada eficacia, y muchas veces no utilizado por el equivocado
concepto del "hombre imprescindible".
CONTROL DEL SISTEMA
DE INFORMACION
El sistema de
información debe ser controlado con el objetivo de garantizar su correcto
funcionamiento y asegurar el control del proceso de diversos tipos de
transacciones.
La calidad del proceso
de toma de decisiones en un organismo descansa fuertemente en sus sistemas de
información.
Un sistema de
información abarca información cuantitativa, tal como los informes de desempeño
que utilizan indicadores, y cualitativa, tal como la atinente a opiniones y
comentarios.
El sistema deberá contar
con mecanismos de seguridad que alcancen a las entradas, procesos,
almacenamiento y salidas (1).
El Sistema de
Información debe ser flexible susceptible de modificaciones rápidas que
permitan hacer frente a necesidades cambiantes de la Dirección en un entorno
dinámico de operaciones y presentación de informes. El sistema ayuda a
controlar todas las actividades del organismo, a registrar y supervisar
transacciones y eventos a medida que ocurren, y a mantener datos financieros.
Las actividades de
control de los sistemas aplicación están diseñadas para controlar el
procesamiento de las transacciones dentro de programas de aplicación e incluyen
los procedimientos manuales asociados.
CONTROL DE LA
TECNOLOGIA DE INFORMACION
Los recursos de la
tecnología de informar deben ser controlados con el objetivo de garantizar el
cumplimiento de los requisitos del sistema de información que el organismo
necesita para el logro de su misión.
La información que
necesitan las actividades del organismo, es provista mediante el uso de
recursos de tecnología de información. Estos abarcan datos, sistemas de
aplicación, tecnología asociada, instalaciones y personal.
La administración de
estos recursos debe llevarse a cabo mediante procesos de tecnología información
agrupados naturalmente a fin de proporcionar la información necesaria que
permita a cada funcionario cumplir con sus responsabilidades y supervisar el
cumplimiento de las políticas. A fin de asegurar el cumplimiento de los
requisitos del sistema de información, es preciso del actividades de control
apropiadas, así como implementarlas, supervisarlas y evaluarlas.
La seguridad del sistema
de información es la estructura de control para proteger la integridad,
confidencialidad y disponibilidad de datos y recursos de la tecnología de
información.
Las actividades de
control general de la tecnología de información se aplican a todo el sistema de
información incluyendo la totalidad de sus componentes, desde la arquitectura
de procesamiento -es decir grandes computadores, minicomputadores y redes-
hasta la gestión de procesamiento por el usuario final. También abarcan las
medidas y procedimientos manuales que permiten garantizar la operación continua
y correcta del sistema de información.
INDICADORES DE DESEMPEÑO
Todo organismo debe
contar con métodos de medición de desempeño que permitan la preparación de
indicadores para su supervisión y evaluación.
La información obtenida
se utilizará para la corrección de los cursos de acción y el mejoramiento del
rendimiento.
La dirección de un
organismo, programa, proyecto o actividad, debe conocer cómo marcha hacia los
objetivos fijados para mantener el dominio del rumbo, es decir, ejercer el
control.
Un sistema de
indicadores elaborados desde los datos emergentes de un mecanismo de medición
del desempeño, contribuirá al sustento de las decisiones.
1
Sobre estos aspectos consultar las
Pautas de Control Interno - Sistemas Computarizados y Tecnología de Información
(Junio 1997).
Los indicadores no deben
ser tan numerosos que se tomen ininteligibles o confusos, ni tan escasos que no
permitan revelar las cuestiones claves y el perfil de la situación que se
examina.
Cada organismo debe
preparar un sistema de indicadores ajustado a sus características, es decir,
tamaño, proceso productivo, bienes y servicios que entrega, nivel de
competencia de sus funcionarios y demás elementos diferenciales que lo
distingan.
El sistema puede estar
constituido por una combinación de indicadores cuantitativos, tales como los
montos presupuestarios, y cualitativos, como el nivel de satisfacción de los
usuarios.
Los indicadores
cualitativos deben ser expresados de una manera que permita su aplicación
objetiva y razonable. Por ejemplo: una medición indirecta del grado de
satisfacción del usuario puede obtenerse por el número de reclamos.
FUNCION DE AUDITORIA
INTERNA INDEPENDIENTE
La Unidad de Auditoría
Interna de los organismos públicos debe depender de la autoridad superior de
los mismos y sus funciones y actividades deben mantenerse desligadas de las
operaciones sujetas a su examen.
Las Unidades de
Auditoría Interna deben brindar sus servicios a toda la organización.
Constituyen un "mecanismo de seguridad" con el que cuenta la
autoridad superior para estar informada, con razonable certeza, sobre la confiabilidad
del diseño y funcionamiento de su sistema de control interno.
Esta Unidad de Auditoria
Interna, al depender de la autoridad superior, puede practicar los análisis,
inspecciones, verificaciones y pruebas que considere necesarios en los distintos
sectores del organismo con independencia de estos, ya que sus funciones y
actividades deben mantenerse desligadas de las operaciones sujetas a su examen.
Así, la Auditoria
Interna vigila, en representación de la autoridad superior, el adecuado
funcionamiento del sistema, informando oportunamente a aquella sobre su
situación. Por su parte, los mecanismos y procedimientos del Sistema de Control
Interno protegen aspectos específicos de la operatoria, para brindar una
razonable seguridad del éxito en el esfuerzo por alcanzar los objetivos
organizacionales.
NORMAS DE INFORMACION
Y COMUNICACION
INFORMACION Y
RESPONSABILIDAD
La información debe
permitir a los funcionarios y empleados cumplir sus obligaciones y
responsabilidades. Los
datos pertinentes deben ser identificados, captados, registrados, estructurados
en información y comunicados en tiempo y forma adecuados.
Un organismo debe
disponer de una corriente fluida y oportuna de información relativa a los
acontecimientos internos y externos. Por ejemplo, necesita tomar conocimiento
con prontitud de los requerimientos de los usuarios para proporcionar
respuestas oportunas, o de los cambios en la legislación y reglamentaciones que
le afectan. De igual manera, debe estar en conocimiento constante de la
situación de sus procesos internos.
Los riesgos que afronta
un organismo se reducen en la medida que la adopción de las decisiones se
fundamente en información relevante, confiable y oportuna. La información es
relevante para un usuario en la medida que se refiera a cuestiones comprendidas
dentro de su responsabilidad y que el mismo cuente con la capacidad suficiente
para apreciar su significación.
La supervisión del
desempeño del organismo y sus partes componentes, opera mediante procesos de
información y de exigencia de responsabilidades de tipos formales e informales.
La cultura, el tamaño y la estructura organizacional influyen
significativamente en el tipo y la confiabilidad de estos procesos.
CONTENIDO Y FLUJO DE
LA INFORMACION
La información debe ser
clara y con un grado de detalle ajustado al nivel decisional. Se debe referir
tanto a situaciones externas como internas, a cuestiones financieras como
operacionales. Para el caso de los niveles directivo y gerencial, los informes
deben relacionar el desempeño del organismo o competente, con los objetivos y
metas fijados.
El flujo informativo
debe circular en todos los sentidos: ascendente, descendente, horizontal y
transversal.
Es fundamental para la
conducción y control del organismo disponer de la información satisfactoria, en
tiempo y en el lugar necesario. Por ende, el diseño del flujo informativo y su
posterior funcionamiento acorde, deben constituir preocupaciones centrales para
los responsables del organismo.
Pero, además, debe
atenderse a que por su contenido constituya un verdadero apoyo a las
decisiones. De nada serviría hacer llegar al punto indicado y en el momento
oportuno, antecedentes irrelevantes.
Los contenidos deben
referirse a situaciones externas e internas, alcanzar los aspectos financieros
y no financieros, estar condensados de acuerdo con el nivel al que se destinen
(un Director General necesita informes condensados mientras que un Gerente de
Proyectos requiere mayores detalles) y cuando se refiera a desempeños, deben
estar comparados con objetivos y metas prefijadas.
CALIDAD DE LA
INFORMACION
La información
disponible en el organismo debe cumplir con los atributos de: contenido
apropiado, oportunidad, actualización, exactitud y accesibilidad.
Esta norma plantea los
aspectos a considerar con vistas a formar juicios sobre la calidad de la
información que utiliza un organismo, y hace a la imprescindible confiabilidad
de la misma.
Es deber de la autoridad
superior, responsable del control interno, esforzarse por obtener un grado
adecuado de cumplimiento a cada uno de los atributos mencionados.
EL SISTEMA DE
INFORMACION
El sistema de
información debe diseñarse atendiendo a la Estrategia y al Programa de
Operaciones del organismo.
Deberá servir para: a)
tomar de decisiones a todos los niveles; b) evaluar el desempeño del organismo,
de sus programas, proyectos, sectores, procesos, actividades, operaciones, etc.
y c) rendir cuenta de la gestión.
La calificación de
sistema de información se aplica, tanto al que cubre la información financiera
de un organismo como al destinado a registrar otros procesos y operaciones
internos. Aquí lo aplicamos en un sentido más amplio por alcanzar también al
tratamiento de acontecimientos y hechos externos al organismo.
Nos referimos a la
captación y procesamiento oportuno de situaciones referentes a, por ejemplo:
Ÿ
cambios
en la normativa, legal o reglamentaria, que alcance al organismo.
Ÿ
conocer
la opinión de los usuarios sobre el servicio que se le proporciona,
Ÿ
sus
reclamos e inquietudes en lo que hace a sus necesidades emergentes.
Tal sistema de
información, deberá ser diseñado para apoyar la Estrategia, Misión, Política y
Objetivos del organismo.
En igual forma,
sustentará la formulación y supervisión del Programa de Operaciones Anual, con
información sobre los aspectos operacionales específicos y su comparación con
las metas prefijadas. Toda esta información, en definitiva, pasará a constituir
el antecedente para la rendición de cuenta de la gestión.
El organismo necesita
información que le permita alcanzar todas las categorías de objetivos:
operacionales, financieros y de cumplimiento. Cada dato en particular puede
ayudar a lograr una o todas estas categorías de objetivos.
La información se
identifica, captura, procesa, transmite y difunde a través de sistemas de
información, que pueden ser computarizados, manuales o combinados.
FLEXIBILIDAD AL
CAMBIO
El sistema de
información debe ser revisado y, de corresponder, rediseñado cuando se detecten
deficiencias en su funcionamiento y productos. Cuando el organismo cambie su
estrategia, misión, política, objetivos, programa de trabajo, etc. se debe
contemplar el impacto en el sistema de información y actuar en consecuencia.
Si el sistema de
información se diseña orientado en una estrategia y un programa de trabajo, es
natural que al cambiar estos, tenga que adaptarse.
Por otra parte, es
necesario una atención especial para evitar que la información que dejó de ser
relevante siga fluyendo en detrimento de otra que pasó a serlo.
Además, se debe vigilar
que el sistema no se sobrecargue artificialmente, situación que se genera
cuando se adiciona la información ahora necesaria sin eliminar la que perdió
importancia.
COMPROMISO DE LA
AUTORIDAD SUPERIOR
El interés y el
compromiso de la autoridad superior del organismo con los sistemas de información
se deben explicitar mediante una asignación de recursos suficientes para su
funcionamiento eficaz.
Es fundamental que la
autoridad superior de un organismo tenga cabal comprensión del importante rol
que desempeñan los sistemas de información para el correcto desenvolvimiento de
sus deberes y responsabilidades, y en tal sentido debe mostrar una actitud
comprometida hacia los mismos.
Esta actitud debe
expresarse en declaraciones y acciones que evidencien la atención a la
importancia que se otorga a los sistemas de información.
El ejemplo típico, en
esta cuestión como en otras en las que debe explicitarse la decisión de la
autoridad relacionada con una inversión, es su incorporación en el presupuesto
con los debidos sustentos.
COMUNICACION, VALORES
ORGANIZACIONALES Y ESTRATEGIAS
El proceso de
comunicación del organismo, debe apoyar la difusión y sustentación de sus
valores éticos, así como los de su misión, políticas, objetivos y resultados de
su gestión.
Para que el control sea
efectivo, los organismos necesitan un proceso de comunicación abierto,
multidireccionado, capaz de transmitir información relevante, confiable y
oportuna.
El proceso de
comunicación es utilizado para transmitir una variedad de temas, pero queremos
destacar en este caso la comunicación de los valores éticos a los que se
refiere la norma 2220 - Integridad y valores éticos y la comunicación de la
misión, políticas y objetivos, cuya necesidad de difusión se estableció en la
norma 2220 - Misión, objetivos y políticas.
Si todos los miembros
del organismo están imbuidos de los valores éticos que deben respetar, de la
misión a cumplir, de los objetivos que se persiguen, y de las políticas que los
encuadran, la probabilidad de un desempeño eficaz, eficiente, económico,
encuadrado en la legalidad y la ética, se acrecienta notoriamente.
CANALES DE
COMUNICACION
Los canales de
comunicación deben presentar un grado de apertura y eficacia adecuado a las
necesidades de información internas y externas.
El sistema se estructura
en canales de transmisión de datos e información. En gran medida el
mantenimiento del sistema radica en vigilar la apertura y buen estado de estos
canales, que conectan diferentes emisores y receptores de variada importancia,
como ser:
La comunicación con los
receptores de los bienes y servicios producidos por el organismo, para que conozcan los valores organizacionales,
se detecte tempranamente el cambio en sus gustos y preferencias y se tome nota
de su opinión con relación al organismo.
La comunicación con los
empleados, para que estos puedan hacer llegar sus sugerencias sobre mejoras.
NORMAS DE SUPERVISION
EVALUACION DEL
SISTEMA DE CONTROL INTERNO
La autoridad superior de
todo organismo y cualquier funcionario que tenga a su cargo un segmento
organizacional, programa, proyecto o actividad, periódicamente debe evaluar la
eficacia de su Sistema de Control Interno, y comunicar los resultados a aquél
ante quien es responsable.
La posibilidad y calidad
del correcto descargo de su responsabilidad para cualquier funcionario al que
se la ha confiado la conducción de un segmento de la organización, proyecto,
programa o actividad, descansa en gran medida en su Sistema de Control Interno.
Un análisis periódico de
la forma en que ese sistema está operando le proporcionará al responsable la
tranquilidad de un adecuado funcionamiento, o la oportunidad de su corrección y
fortalecimiento.
EFICACIA DEL SISTEMA
DE CONTROL INTERNO
El Sistema de Control
Interno se considera efectivo en la medida en que la autoridad a la que apoya
cuente con una seguridad razonable en:
Ÿ
la
información acerca del avance en el logro de sus objetivos y metas y en el
empleo de criterios de economía y eficiencia;
Ÿ
la
confiabilidad y validez de los informes y estados financieros;
Ÿ
el
cumplimiento de la legislación y normativa vigente, incluyendo las políticas y
los procedimientos emanados del propio
organismo.
Esta Norma fija el
criterio para calificar la eficacia de a un Sistema de Control Interno.
Obsérvese que al mismo se lo juzga en las tres materias del control:
·
Las
Operaciones.
·
La
información financiera.
·
El
cumplimiento con las leyes, decretos, reglamentos y cualquier tipo de
normativa.
AUDITORIAS DEL
SISTEMA DE CONTROL INTERNO
Deben practicarse
auditorías, las que informarán sobre la eficacia y eficiencia del Sistema de
Control Interno, proporcionando recomendaciones para su fortalecimiento, si
correspondiera.
En el juego de
interrelaciones de elementos que configuran y sustentan el Sistema de Control
Interno, las auditorias desempeñan un papel importante.
Estos exámenes,
practicados sobre bases de normas y procedimientos generalmente aceptados,
permiten obtener una opinión técnica válida sobre el estado y funcionamiento de
un Sistema de Control Interno.
Las
auditorías, en el
modelo de la Ley N° 24.156, son practicadas por la respectiva Unidad de
Auditoria Interna, la sindicatura General de la Nación y la Auditoria General
de la Nación.
La naturaleza, extensión
y frecuencia de las evaluaciones del Sistema de Control Interno deben variar en
función del nivel de riesgo determinado y de la ponderación de la importancia
del control para reducirlo.
El órgano responsable de
realizar la auditoria debe ajustarse a un método objetivo y sistemático, que
razonablemente incremente la probabilidad de la formación de un juicio
acertado.
VALIDACION DE LOS
SUPUESTOS ASUMIDOS
Se deben validar en
forma periódica los supuestos que sustentan los objetivos de una organización.
Los objetivos de una
organización y los elementos de control que respaldan su logro descansan en
supuestos fundamentales acerca de cómo funciona su entorno. Por ejemplo, los
objetivos estratégicos pueden descansar en supuestos sobre la demanda del
mercado, sobre las condiciones competitivas y sobre la velocidad de los
desarrollos tecnológicos.
Con frecuencia se
sostienen ampliamente en una organización los supuestos acerca de cómo funciona
el sistema, aunque el personal puede desconocerlos. Dichos supuestos
inconscientes pueden inhibir la capacidad de adaptarse al cambio debido a que
conducen al personal a descartar toda aquella información que no se ajusta a
sus preconceptos. Se necesita un diálogo abierto para identificar los
supuestos.
Si los supuestos de una
organización no son válidos, el control puede ser ineficaz. Por ejemplo, la
selección de los indicadores de desempeño a ser supervisados puede descansar en
supuestos acerca de demanda que no tienen validez en razón de que los productos
sustitutos o las nuevas tecnologías han cambiado el mercado.
La revalidación
periódica de los supuestos de la organización es clave para la eficacia del
control.
TRATAMIENTO DE LAS
DEFICIENCIAS DETECTADAS
Toda deficiencia que
afecte o pueda llegar a afectar la efectividad del Sistema de Control Interno
debe ser informada.
Deben establecerse
procedimientos que determinen sobre qué asuntos, en qué forma y ante quién se
presentará tal información.
Las deficiencias en el
funcionamiento del Sistema de Control Interno, dada la importancia de éste,
deben ser rápidamente detectadas y comunicadas. El término deficiencia debe
entenderse en sentido amplio, es decir, cualquier "condición" dentro
del sistema que sea digna de atención.
La identificación de las
deficiencias puede surgir de diferentes fuentes: el propio control interno, la
supervisión y la evaluación. También, a través de la relación con terceros, por
medio de reclamos, demandas, etc.
La comunicación de las
deficiencias debe seguir normalmente el camino que conduce al inmediato
superior. Pero la orientación general debe ser que finalmente llegue a la
autoridad que puede tomar la acción correctiva. Un caso ejemplificador es aquel
en el que el problema detectado cruza los límites organizacionales; aquí la
comunicación debe ser dirigida al nivel suficientemente elevado como para
asegurar una acción apropiada.
Los procedimientos para
este tipo de informes se deben establecer formalmente. Sin embargo, teniendo en
cuenta que se trata de una materia donde es prácticamente imposible cubrir
todas las posibilidades, es conveniente emitir procedimientos con orientaciones
generales y ejemplos adecuados.
Se deben informar las
deficiencias detectadas que superen un límite especificado en cuanto a su
relevancia y repercusión.